МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ щодо забезпечення органами місцевого самоврядування повноважень в частині реалізації державної політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності

Ці методичні рекомендації розроблені з метою здійснення  методологічного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування як дозвільних органів.

Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань дозвільної системи.

Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі – Закон про дозвільну систему) визначає завдання уповноваженого органу:

• узагальнює практику застосування законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, готує та подає пропозиції щодо його вдосконалення;
• здійснює методологічне забезпечення діяльності дозвільних органів;
• здійснює в межах своєї компетенції контроль за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.

Закон про дозвільну систему визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.

дозвільна система у сфері господарської діяльності – сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб’єктами господарювання у зв’язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, анулюванням документів дозвільного характеру; 

 

дозвільні органи – суб’єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.

Терміни “адміністратор”, “центр надання адміністративних послуг” та “суб’єкт надання адміністративної послуги” у Законі про дозвільну систему вживаються у значенні, визначеному в Законі України «Про адміністративні послуги».

суб’єкт надання адміністративної послуги – орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб’єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.

 

Основні вимоги до дозвільної системи

у сфері господарської діяльності

Виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються:

• необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види;
• дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру;
• платність або безоплатність видачі (переоформлення, анулювання) документа дозвільного характеру;
• строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі;
• вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру;
• строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа;
• перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності;
• перелік та вимоги до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.

Порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру, що законами України віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, – на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Представницький орган місцевого самоврядування розглядає та приймає на пленарних засіданнях рішення щодо видачі, переоформлення, анулювання або відмови у видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності протягом місяця з дня одержання від суб’єкта господарювання відповідної заяви.

Згідно із статтею 9¹ Закону про дозвільну систему контроль за наявністю документів дозвільного характеру у суб’єктів господарювання, необхідність одержання яких встановлена законом, здійснюють органи виконавчої влади та/або органи місцевого самоврядування (їх виконавчі органи) в межах повноважень та в порядку, передбачених законом.

Статтею 10 Закону про дозвільну систему передбачена відповідальність у сфері видачі документів дозвільного характеру.

Керівники дозвільних органів, посадові особи цих органів, які відповідно до законодавства мають повноваження приймати рішення з питань видачі документів дозвільного характеру, несуть відповідальність за порушення вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності у порядку, встановленому законом.

Згідно із частиною другою статті 11 Закону про дозвільну систему закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, діють у частині, що не суперечить цьому Закону.

Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності (далі – Перелік) затверджено Законом України від 19.05.2011
№ 3392-VI.

Законом № 3392-VI забороняється вимагати від суб’єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, які не внесені до Переліку, затвердженого цим Законом.

Отже, органи місцевого самоврядування (далі – ОМС) є дозвільними органами в розумінні Закону про дозвільну систему.

Таким чином, ОМС при видачі (відмові у видачі, переоформленні анулюванні) документів дозвільного характеру слід керуватися вимогами Закону України про дозвільну систему.

ДРС здійснює аналіз проектів рішень органів місцевого самоврядування, які надходять до ДРС для підготовки пропозицій щодо проектів регуляторних актів, в тому числі проектів, що регулюють видачу документів дозвільного характеру.

 На підставі здійсненого аналізу проектів рішень ОМС було узагальнено типові помилки при підготовці проектів рішень ОМС та підготовлено методичні рекомендації щодо реалізації ОМС державної політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

При розробці проектів регуляторних актів, що регулюють питання дозвільної системи у сфері господарської діяльності, органам місцевого самоврядування необхідно чітко дотримуватися вимог Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

 

Підготовка проектів рішень органів місцевого самоврядування,

якими затверджуються порядки видачі дозволів

на розміщення зовнішньої реклами

Засади рекламної діяльності в Україні, регулювання відносин, які виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами, встановлено Законом України «Про рекламу».

Частиною першою статті 16 Закону України «Про рекламу» передбачено, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Типові правила розміщення зовнішньої реклами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (далі – Правила № 2067).

Разом з цим, на сьогодні, Закон України «Про рекламу» не  приведений до вимог Закону про дозвільну систему.

Дозвільними органами для видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами є органи місцевого самоврядування, які розробляють власні порядки видачі цих дозволів на підставі Типових правил.

Практика опрацювання ДРС проектів рішень органів місцевого самоврядування свідчить про те, що порядки видачі зазначених дозволів розробляються з порушеннями вимог Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Типовими помилками проектів рішень, розроблених органами місцевого самоврядування, є недотримання основних вимог до дозвільної системи, визначеними Законом про дозвільну систему. 

1. Законом про дозвільну систему та Законом про рекламу не передбачено процедури внесення змін до дозволу на розміщення об’єкту зовнішньої реклами, продовження строку його дії, припинення дії дозволу, встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу та порядок демонтажу рекламних засобів.

Тому, зазначені положення щодо таких процедур не можуть включатися до проектів рішень ОМС.

 

2. В багатьох випадках проектами рішень ОМС передбачається подання заяви до робочого органу та видача дозволів на розміщення реклами робочим органом.

Згідно з частиною чотирнадцятою статті 4-1 Закону про дозвільну систему прийняття від суб’єкта господарювання або уповноваженої ним особи заяви про одержання (переоформлення, анулювання) документа дозвільного характеру здійснюється адміністратором у центрі надання адміністративних послуг.

Тому, необхідно визначати процедуру подання заяв та отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами через центр надання адміністративних послуг.

 

3. До проектів рішень ОМС включаються вимоги подання додаткових документів до заяви.

Для одержання дозволу заявник має подавати лише заяву за відповідною формою, до якої додаються:

фотокартка або комп’ютерний макет місця (розміром не менш як 6 х 9 сантиметрів), на якому планується розташування рекламного засобу, та ескіз рекламного засобу з конструктивним рішенням.

Отже, проекти рішень ОМС не можуть включати будь-яких додаткових документів  для одержання дозволу.

 

4. До проектів рішень включаються положення щодо переліку підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

        Статтею 4-1 Закону про дозвільну систему встановлюються основні вимоги до порядку видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, анулювання документів дозвільного характеру.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону про дозвільну систему виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються, зокрема, вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру.

Частиною п’ятою статті 4-1 Закону про дозвільну систему встановлено підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру, а саме подання суб’єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб’єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

Також, вимогами частини сьомої статті 4-1 Закону про дозвільну систему встановлено, що дозвільний орган анулює документ дозвільного характеру з таких підстав: звернення суб’єкта господарювання із заявою про анулювання документа дозвільного характеру; наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації, якщо інше не встановлено законом; наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи – підприємця.

Інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру можуть бути встановлені виключно законами.

Анулювання документа дозвільного характеру (як і відмова у видачі документа дозвільного характеру) з підстав, не передбачених законом, забороняється.

Отже, проекти рішень ОМС не можуть містити положення  щодо  підстав для відмови у видачі дозволу, переоформлення або його анулювання.

5. Проектами рішень ОМС не враховуються норми частини одинадцятої статті 4-1 Закону про дозвільну систему, а саме: дії щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, вчиняються дозвільним органом, що оформляє документ дозвільного характеру, без залучення суб’єкта господарювання.

Видача дозволу на розміщення зовнішньої реклами погоджується робочим органом з власником місця або уповноваженим ним органом (особою), а також з:

• Мінкультури – у разі розміщення зовнішньої реклами на пам’ятках національного значення, в межах зон охорони цих пам’яток, історичних ареалів населених місць;
• органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями – у разі розміщення зовнішньої реклами на пам’ятках місцевого значення, а також в межах зон охорони цих пам’яток;
• утримувачем інженерних комунікацій – у разі розміщення зовнішньої реклами в межах охоронних зон цих комунікацій;
• Укравтодором або власниками автомобільних доріг та Національною поліцією – у разі розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг.

Перелік органів та осіб, з якими погоджується видача дозволу, є вичерпним.

Дії щодо отримання зазначених погоджень вчиняються робочим органом без залучення заявника протягом строку, встановленого для отримання дозволу.

Тому, проекти рішень ОМС мають бути враховувати вимоги частини одинадцятої статті 4-1 Закону про дозвільну систему.

6. Перелік обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами, який передбачається проектами рішень, має відповідати Закону України «Про рекламу» та пунктам 34 – 37 Правил № 2067, та є вичерпним.

Тому, проекти ОМС не можуть містити пункти, які не відповідають вимогам законодавчих та нормативно-правових актів стосовно обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами.

7. Законом України від 26.11.2015 № 835 «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань», внесені зміни, зокрема, до Закону про дозвільну систему, яким скасовано видачу дубліката документів дозвільного характеру.

Отже, при підготовці проектів рішень ОМС звертати увагу на обов’язкове врахування зазначеної норми Закону про дозвільну систему   без включення положень щодо видачі дублікатів дозволів.

 

8. Аналіз свідчить про практику прийняття органами місцевого самоврядування рішень стосовно встановлення мораторію на розміщення зовнішньої реклами.

Законом про дозвільну систему та Законом про рекламу не передбачені повноваження та процедури щодо можливості встановлення органами місцевого самоврядування тимчасового мораторію на видачу документів дозвільного характеру, на прийняття заяв про видачу дозволу на розміщення зовнішньої реклами та заборони розміщення нових об’єктів зовнішньої реклами.

Отже, виходячи з вимог законодавства, відсутні підстави для тимчасової заборони розміщення нових об’єктів зовнішньої реклами та прийняття від суб’єктів господарювання заяв про одержання дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

Звертаємо увагу, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналогічна норма закріплена і частиною третьою статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України. 

Підготовка проектів рішень органів місцевого самоврядування,

якими затверджуються Правила благоустрою територій населених пунктів

Аналіз проектів рішень ОМС щодо затвердження Правил благоустрою свідчить, що більшість таких проектів містить:

• необхідність отримання дозволів, погоджень, інших документів дозвільного характеру, не передбачених Законами України;
• необхідність отримання дозволів, передбачених Законом «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» (дозвіл на порушення об’єктів благоустрою, дозвіл на розміщення реклами тощо).

Закон України «Про благоустрій населених пунктів» (далі – Закон про благоустрій) визначає правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

Відповідно до частини першої статті 34 Закону про благоустрій правила благоустрою території населеного пункту – нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту.

Типові правила благоустрою території населеного пункту затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.11.2017 № 310, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 18.12.2017 № 1529/1397 (далі – Типові правила).

Пунктом 3 Типових правил визначено, що ці правила є підставою для розроблення і затвердження органами місцевого самоврядування правил благоустрою населеного пункту відповідно до статті 34 Закону про благоустрій. У разі якщо відповідною сільською, селищною або міською радою не прийнято рішення про затвердження правил благоустрою населеного пункту застосовуються ці Типові правила.

Отже, виходячи з положень Закону про благоустрій, проекти рішень ОМС, якими затверджуються правила благоустрою населених пунктів, за своїм змістовним навантаженням мають відповідати Типовим правилам.

Типові правила включають:

1) порядок здійснення благоустрою та утримання територій об’єктів благоустрою;

2) вимоги до впорядкування територій підприємств, установ, організацій;

3) вимоги до утримання зелених насаджень на об’єктах благоустрою – територіях загального користування;

4) вимоги до утримання будівель і споруд інженерного захисту території;

5) вимоги до санітарного очищення території;

6) розміри меж прилеглої до підприємств, установ та організацій території у числовому значенні;

7) порядок розміщення малих архітектурних форм;

8) порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів;

9) інші вимоги, передбачені цим та іншими законами.

Відповідно до частини третьої статті 34 Закону про благоустрій правила не можуть  передбачати  обов’язок  фізичних  і юридичних  осіб  щодо  отримання будь-яких дозволів, погоджень або інших   документів  дозвільного  характеру,  а  також повноважень органів державної влади, органів місцевого  самоврядування, їх посадових осіб,  підприємств,  установ,  організацій,  утворених такими органами, видавати зазначені документи.

Тому, включення до Порядків благоустрою положень щодо видачі будь-яких дозволів, погоджень або інших   документів  дозвільного  характеру не допускається, а порядки видачі дозволів на порушення об’єктів благоустрою, дозволів на розміщення реклами затверджуються окремими рішеннями ОМС та не можуть включатися як розділи до Правил благоустрою.

Проектами рішень щодо затвердження Правил благоустрою передбачається обов’язкова пайова участь в утриманні об’єкта на умовах договору, укладеного із балансоутримувачем.

Відповідно до частин першої та другої статті 15 Закону про благоустрій органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть  утворювати підприємства для утримання об’єктів благоустрою державної  та  комунальної  власності.  У  разі  відсутності таких підприємств   органи   державної   влади   та   органи   місцевого самоврядування  в межах своїх повноважень визначають на конкурсних засадах відповідно до закону балансоутримувачів таких об’єктів.

Балансоутримувача, що здійснюватиме утримання і ремонт об’єкта благоустрою, який перебуває у приватній власності, визначає власник такого об’єкта благоустрою.

Підприємство  та  балансоутримувач  забезпечують  належне утримання  і своєчасний ремонт об’єкта благоустрою власними силами або можуть на конкурсних засадах залучати для цього інші підприємства, установи та організації.

Відповідно до частини другої статті 18 Закону про благоустрій підприємства,  установи та організації у сфері благоустрою населених пунктів зобов’язані, зокрема, утримувати  в належному стані об’єкти благоустрою (їх частини), що перебувають у їх власності або користуванні, а також визначену правилами благоустрою території населеного пункту прилеглу  до  цих  об’єктів  територію; утримувати  в належному стані закріплені за ними на умовах договору з балансоутримувачем об’єкти благоустрою (їх частини).

Відповідно до пункту 1 Розділу ІІІ Типових правил підприємства, установи, організації, які розміщуються на території об’єкта благоустрою, можуть утримувати закріплену за ними територію або брати пайову участь в утриманні цього об’єкта на умовах договору, укладеного із балансоутримувачем.

Відповідно до пункту 1 Розділу ІІІ Типових правил підприємства, установи, організації, які розміщуються на території об’єкта благоустрою, можуть утримувати закріплену за ними територію або брати пайову участь в утриманні цього об’єкта на умовах договору, укладеного із балансоутримувачем.

Отже, законодавством передбачено право, а не обов’язок брати пайову участь в утриманні об’єкта та укладення договору на утримання та впорядкування територій громадянами, підприємствами, установами та організаціями.

Щодо проектів рішень, якими  пропонується затверджувати

порядки розміщення тимчасових споруд

для провадження підприємницької діяльності

 

Проектами рішень органів місцевого самоврядування пропонується затверджувати порядки розміщення тимчасових споруд, які включають документи дозвільного характеру (погодження, висновки про наміри встановлення тимчасових споруд, дозволи тощо).

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі – Закон) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Частиною четвертою статті 28 Закону встановлено, що розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 (далі – Порядок), яким визначено механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

Відповідно до пункту 1.11 Порядку № 244 розміщення тимчасових споруд (далі – ТС) під час проведення ярмарок, державних та місцевих святкових,  урочистих масових заходів на строк проведення таких заходів здійснюється у  порядку, встановленому органами місцевого самоврядування.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Органи місцевого самоврядування не наділені повноваженнями своїми рішеннями встановлювати необхідність одержання документів дозвільного характеру для розміщення тимчасових споруд та порядки їх отримання.

__________________