У ДРС відбулися експертні консультації щодо проблемних питань відстеження результативності регуляторних актів
18 квітня у Державній регуляторній службі України відбулися експертні консультації «Проблемні питання відстеження результативності регуляторних актів». Відкрила та провела засідання Голова ДРС Ксенія Ляпіна. Серед присутніх: фахівці ДРС, експерти Центру комерційного права, програми USAID, представники громадськості та бізнес-спільноти. Захід організований за підтримки Центру комерційного права, програми USAID.
Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», крім визначення загальних принципів державної регуляторної політики та правил розробки і прийняття регуляторних актів, передбачає обов’язкове відстеження регуляторних актів та їх перегляд. Про це йдеться у статтях 10 та 11 Закону.
Відстеження результативності регуляторного акта є важливим та логічним елементом «зворотного зв’язку» між розробником та тими, кого стосується регулювання. На підставі відстеження планових показників результативності регуляторного акта здійснюється систематичний аналіз прийнятих регулювань з метою визначення ефективності та доцільності впровадженого регулювання. Ця колективна системна аналітична робота – основа для здійснення дерегуляції, оскільки результати проведеного відстеження результативності є підставою для перегляду регуляторного акта, внесення змін до нього або його скасування.
Як свідчить практика, до цього часу виконання регуляторними органами вимог законодавства про державну регуляторну політику зосереджувалось, в основному, на виконанні обов’язкових процедур оприлюднення, планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів та погодження з Державною регуляторною службою України. В свою чергу, здійснення неналежним чином процедури розробки регуляторного акта та підготовки до нього аналізу регуляторного впливу (АРВ) робило неможливим проведення процедур відстеження результативності.
Відповідно, виконання регуляторними органами вимог законодавства про державну регуляторну політику в частині відстеження результативності регуляторних актів є майже формальним за відсутності змістовного та предметного забезпечення проведення відповідних заходів.
Прийняття у 2015 році змін до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта в частині обов’язкового розрахунку вартості регулювання та затвердження нового інструменту – М-тесту (розрахунок витрат типового суб’єкта малого бізнесу на виконання вимог регулювання) в цілому мали позитивні результати щодо системного переводу АРВ до кількісної оцінки вартісного регулювання для суб’єктів господарської діяльності, у тому числі для суб’єктів малого підприємництва. Проте відповідні зміни в частині відстеження результативності регуляторного акта на тому етапі не було здійснено, бо доцільним вбачалось на першому етапі отримати нову практику застосування оновленої методики підготовки АРВ.
У ході консультацій фахівці ДРС представили аналіз здійснення органами влади заходів з відстеження результативності регуляторних актів, з яким можна ознайомитись нижче.
З метою підвищення ефективності застосування потенційно дієвого механізму зменшення адміністративного тиску на бізнес, насамперед в процесі дерегуляції, учасники обговорення вирішили звернутися до Першого віце-прем’єр-міністра України – Міністра економічного розвитку і торгівлі України Степана Кубіва з проханням надати відповідні доручення керівникам центральних та місцевих органів виконавчої влади, а саме: вжити заходів до виконання у повному обсязі вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в частині здійснення відстеження результативності регуляторних актів.
Державна регуляторна служба готова забезпечити методичне супроводження діяльності регуляторних органів, пов’язаної із здійсненням відстеження результативності регуляторних актів. Про це йшлося у ході експертних консультацій.
Інформація щодо здійснення органами виконавчої влади у 2016 році заходів з відстеження результативності регуляторних актів та аналіз звітів про відстеження результативності регуляторних актів
Державною регуляторною службою України проведено моніторинг дотримання органами виконавчої влади вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Методики відстеження результативності регуляторного акта, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03 2004 року № 308, щодо відстеження результативності прийнятих регуляторних актів та аналіз звітів про відстеження результативності регуляторних актів, надісланих центральними та місцевими органами виконавчої влади у 2016 році.
Аналіз проводився стосовно 34-х регуляторних органів центрального рівня, якими у 2016 році здійснювались заходи з відстеження результативності, та органів виконавчої влади 25-ти регіонів України.
Проведений аналіз засвідчив, що на сьогоднішній день у діяльності органів виконавчої влади по відстеженню результативності прийнятих регуляторних актів існують такі основні проблеми:
- невиконання у повному обсязі вимог Закону з відстеження результативності регуляторних актів, що обумовлено відсутністю системного підходу до проведення цієї роботи;
- незадовільна якість змістовного та предметного наповнення звітів про відстеження регуляторних актів;
- формальний підхід до виконання власних рішень про необхідність перегляду регуляторних актів, прийнятих на підставі звітів про їх відстеження.
Щодо недостатності обсягів проведення роботи по відстеженню результативності регуляторних актів
Протягом 2016 року до ДРС надійшло 848 звітів про відстеження результативності регуляторних актів. З них, 636 звітів надано 34-ма центральними органами виконавчої влади, 212 звітів – органами виконавчої влади 21 регіону.
Для порівняння, у 2015 році центральними та місцевими органами виконавчої влади до ДРС надано 1324 звіти про відстеження результативності дії регуляторних актів (з них, 1021 звіт було надано центральними органами виконавчої влади, 303 звіти – місцевими органами виконавчої влади).
Порівнюючи обсяги надходження звітів у 2016 та 2015 роках можна констатувати, що відбулось суттєве (на 36 відсотків) зниження рівня дотримання органами виконавчої влади вимоги Закону щодо відстеження результативності дії прийнятих регуляторних актів.
Подальший аналіз рівня дотримання органами виконавчої влади вимоги Закону щодо відстеження результативності дії прийнятих регуляторних актів засвідчив, що у 2016 році поза межами базового відстеження залишилось 53 відсотки прийнятих регуляторних актів (141 регуляторний акт), а поза межами повторного відстеження – 58 відсотків регуляторних актів (353 регуляторних акта), щодо яких базове відстеження було проведено у 2015 році.
Слід зазначити, що діяльність по відстеженню результативності регуляторних актів переважної більшості регуляторних органів центрального та місцевого рівня (24-х з 34 регуляторних органів центрального рівня та 14-ти з 25-ти регіонів) або обмежувалась проведенням виключно базових відстежень, або носила «епізодичний» характер, коли до ДРС подавались звіти про повторне чи періодичне відстеження регуляторних актів, щодо яких звіти про попередній вид відстеження (базовий чи повторний) до ДРС не надходили.
За позицією ДРС безсистемність у діяльності регуляторних органів обумовлена, в першу чергу, відсутністю організаційного підґрунтя проведення роботи по відстеженню результативності регуляторних актів. Таким підґрунтям може слугувати формування план-графіків з відстеження результативності регуляторних актів з визначенням типу відстеження, термінів його проведення, а також відповідальних за підготовку, оприлюднення та направлення до ДРС звіту по кожному окремому регуляторному акту. Про ефективність такого підходу свідчить той факт, що саме на сайтах вищенаведених регуляторних органів присутні план-графіки з відстеження або реєстри регуляторних актів розроблених відповідними регуляторними органами, які оновлюються по мірі прийняття нових регуляторних актів.
Регуляторними органами лише 10-ти з 34-х регуляторних органів центрального рівня (Мінекономрозвитку, Мінінфраструктури, МОЗ, Мінрегіонб, Мінфін, ДФС, НКРЕКП, НКЦПФР, Нацкомфінпослуг) та 9-ти з 25-ти регіонів України (Запорізької, Луганської, Полтавської, Сумської, Херсонської, Черкаської, Чернівецької, Чернігівської областей та м.Києва) протягом року провадився весь спектр відстежень (базові, повторні та періодичні) і звіти про відстеження надавались до ДРС у встановленому порядку.
Щодо незадовільної якості змістовного та предметного наповнення звітів про відстеження регуляторних актів
Аналіз звітів про відстеження результативності регуляторних актів виявив низку порушень процедурних вимог щодо здійснення заходів з відстеження результативності регуляторних актів та підготовки звітів про результати проведеного відстеження.
Статтею 10 Закону та Методикою чітко визначені структура та порядок подання звітів про відстеження результативності регуляторних актів.
Зокрема, частинами 5, 6 та 7 статті 10 Закону визначено, що базове відстеження результативності регуляторного акта здійснюється до дня набрання чинності цим регуляторним актом, за виключенням випадків, коли для визначення значень показників результативності регуляторного акта використовуються виключно статистичні дані. Повторне відстеження результативності здійснюється через рік з дня набрання ним чинності, а періодичні відстеження результативності регуляторного акта здійснюються раз на кожні три роки, починаючи з дня закінчення заходів з повторного відстеження.
Натомість, результати проведеного ДРС аналізу засвідчили, що заходи з відстеження результативності практично кожного третього регуляторного акта (31 відсоток) провадились з порушенням визначених Законом термінів, або строк проведення цих заходів перевищував 45 діб (як це передбачено Законом).
Відстеження результативності регуляторного акта – це заходи, спрямовані на оцінку стану впровадження регуляторного акта та досягнення цим актом цілей, задекларованих при його прийнятті.
Тобто, основною метою підготовки звіту про відстеження результативності регуляторного акта є доведення ефективності та доцільності впровадженого регулювання.
Безпосереднім виконавцем відстеження результативності регуляторного акта є регуляторний орган, який розробив і прийняв цей акт. Проведення заходів з відстеження результативності регуляторний орган може доручити будь-якій підвідомчій чи сторонній організації, проте звіт повинен бути підготовлений самим регуляторним органом та підписаний керівником регуляторного органу.
Всупереч вимогам Закону щодо підписання звіту про відстеження майже 40 відсотків наданих до ДРС у 2016 році звітів про відстеження були підписані не керівниками відповідних регуляторних органів, а їх заступниками або іншими посадовими особами відповідних регуляторних органів.
Згідно з вимогами Закону регуляторний орган, який прийняв відповідний акт, за результатами проведених заходів з відстеження готує звіт та не пізніш як у десятиденний строк з дня підписання цього звіту оприлюднює його та наступного дня подає до уповноваженого органу.
Разом з тим, як свідчать результати проведеного аналізу оприлюднення 33 відсотків звітів про відстеження результативності регуляторних актів та подання до ДРС 37 відсотків звітів про відстеження здійснено регуляторними органами з порушенням термінів, визначених Законом.
Окрім того, за результатами аналізу якості змістовного та предметного наповнення звітів про відстеження регуляторних актів встановлено, що при підготовці звітів про відстеження результативності регуляторних актів регуляторні органи не дотримуються вимог статті 10 Закону та Методики відстеження результативності регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 № 308.
– У 21 відсотку поданих до ДРС звітів не було визначено метод, за допомогою якого провадилось відстеження результативності регуляторного акта;
– 96 відсотків проаналізованих ДРС звітів фактично не містили даних та припущень, на основі яких провадилось відстеження результативності регуляторних актів;
– 91 відсоток звітів про відстеження результативності регуляторних актів не містив кількісних та якісних значень показників результативності регуляторного акта.
– 45 відсотків звітів взагалі не містили висновків про досягнення очікуваних результатів та цілей. При цьому, у 97 відсотках проаналізованих ДРС звітів ступень досягнення визначених цілей зазначено формально, оскільки звіти не містять обґрунтування висновку щодо досягнення/недосягнення цілей регуляторного акта, задекларованих при його прийнятті.
Як наслідок, незадовільна якість відстеження результативності регуляторних актів не дозволяє самим регуляторним органам в повній мірі застосовувати ефективний механізм підвищення якості регулювань шляхом їх перегляду за результатами проведеного відстеження.
Так, у 2016 році за результатами проведення заходів з відстеження результативності щодо 848 регуляторних актів лише стосовно 44-х регуляторних актів було зроблено висновок про необхідність скасування або внесення змін до них. Тобто, ефективність роботи по відстеженню результативності регуляторних актів на сьогоднішній день не перевищує 5 відсотків.
При цьому, регуляторні органи у 2016 році як і у попередні роки практично обмежуються лише визнанням регуляторних актів неефективними, не вживаючи при цьому будь-яких практичних заходів щодо їх скасування або перегляду.
Станом на 01.01.2017 року з 44-х регуляторних актів, щодо яких регуляторними органами центрального та місцевого рівня було зроблено висновок про необхідність їх скасування або внесення змін до них, лише 9 регуляторних актів зазнали перегляду.
Зокрема, станом на 01.01.2017 року на рівні центральних органів виконавчої влади скасовано або внесено зміни до 5-ти регуляторних актів, розробниками яких виступали МОЗ, Мінфін, ДФС та Нацкомфінпослуг, а на рівні місцевих органів виконавчої влади – 4-х регуляторних актів, а саме Луганської, Харківської та Чернігівської облдержадміністрацій.
