Інформація про здійснення органами виконавчої влади державної регуляторної політики у 2015 році
Інформація про здійснення органами виконавчої влади державної регуляторної політики у 2015 році
Протягом 2015 року реалізація державної регуляторної політики органами виконавчої влади була спрямована на виконання завдань, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі – Закон); Указом Президента України від 12.01.2015 № 5/2015 «Про Стратегію сталого розвитку «Україна – 2020» в частині дерегулювання господарської діяльності та низкою рішень Уряду, зокрема, щодо:
забезпечення неухильного дотримання органами виконавчої влади вимог законодавства про державну регуляторну політику на етапах підготовки та прийняття регуляторних актів;
виявлення фактів прийняття регуляторних актів з порушенням вимог законодавства про державну регуляторну політику та здійснення заходів, направлених на усунення виявлених порушень;
здійснення заходів, направлених на підвищення рівня виконуваності вимоги законодавства про державну регуляторну політику щодо відстеження результативності дії прийнятих регуляторних актів;
здійснення заходів, направлених на усунення надмірного або неефективного регулювання господарської діяльності, шляхом:
Ø здійснення експертизи регуляторних актів на відповідність принципам регуляторної політики, щодо дії яких від суб’єктів господарювання надійшли скарги, та прийняття Державною регуляторною службою України, у разі виявлення відповідних порушень, рішень про необхідність їх усунення;
Ø проведення на виконання Плану заходів щодо дерегуляції господарської діяльності, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 № 357-р, перегляду регуляторних актів та прийняття за його результатами рішень про необхідність скасування або внесення змін до відповідних регуляторних актів.
Аналіз дотримання протягом 2015 року органами виконавчої влади вимог законодавства про державну регуляторну політику при підготовці, прийнятті та відстеженні результативності дії регуляторних актів свідчить про наступне.
Дотримання принципу передбачуваності та послідовності регуляторної діяльності у 2015 році носило характер безсистемності, а розробка проектів регуляторних актів провадилась не у відповідності з планами підготовки проектів регуляторних актів на 2015 рік.
Так, згідно із затвердженими та оприлюдненими у відповідності з вимогами Закону планів регуляторної діяльності центральними та місцевими органами було заплановано на 2015 рік до розробки 959 проектів регуляторних актів. З них, розробку 753 проектів регуляторних актів планували здійснити центральні органи виконавчої влади, а 206 – місцеві органи виконавчої влади.
На кінець звітного періоду кількість запланованих до розробки проектів регуляторних актів з урахуванням коригування регуляторними органами планів діяльності з підготовки проектів регуляторних актів зросла до 2220 проектів регуляторних актів, тобто більш ніж удвічі, а по окремих регуляторних органах – більш ніж у 3 рази.
Зокрема, кількість запланованих до розробки у 2015 році Міненерговугілля проектів регуляторних актів зросла з 3 (на момент затвердження плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів) – до 73 шляхом внесення змін до відповідного плану, Мінекономрозвитку відповідно – з 32 до 111, Мінінфраструктури – з 66 до 199, Фондом держмайна – з 13 до 49, НКРЕКП – з 75 до 153, Мінагрополітики з 50 до 139 проекті регуляторних актів.
Аналогічна ситуація склалась і на рівні місцевих органів виконавчої влади. Так, у 10-ти областях – Дніпропетровській, Донецькій, Житомирській, Закарпатській, Запорізькій, Одеській, Рівненській, Харківській, Чернівецькій та Чернігівській протягом 2015 року кількість запланованих до розробки проектів регуляторних актів зросла більш ніж у 6 разів (з 36 – запланованих до розробки на початок року до 241 проекту регуляторного акта – на кінець року).
Недостатнім у 2015 році виявився рівень відповідності регуляторної діяльності органів виконавчої влади затвердженим планам.
Так, розробку майже 33 відсотків проектів регуляторних актів, поданих на погодження до ДРС центральними та місцевими органами виконавчої влади, не було передбачено відповідними планами.
На рівні центральних органів виконавчої влади цей показник становив 38 відсотків. По окремих регуляторних органах центрального рівня більше половини проектів регуляторних актів, поданих на погодження до ДРС, не були включені до відповідних планів. Зокрема, з відповідним порушенням Держветфітослужбою було розроблено 85 відсотків поданих на погодження проектів регуляторних актів, Держгеонадра – 78 відсотків, Держекоінспекцією – 75 відсотків, Мінекономрозвитку – 68 відсотків, Мінмолодьспорту та Держархбудінспекцією – 67 відсотків, Міноборони – 62 відсотки, Мін’юстом – 59 відсотків, Держпраці – 56 відсотків, МОНом та Держгеокадастром – 52 відсотки, МОЗом – 51 відсоток. Держлісагантством, Держсільгоспінспекцією, Держслужбою інтелектуальної власності, Держагентством з питань кіно, Держслужбою з контролю за наркотиками, Держказначейством, СБУ та НКАУ взагалі жоден з розроблених проектів регуляторних актів, що подавлися на погодження до ДРС, не був запланований до розробки у встановленому Законом порядку.
У порівнянні з 2014 роком суттєво скоротилась кількість регуляторних органів центрального рівня (з 20 до 4-х), які провадили свою регуляторну діяльність виключно у відповідності із затвердженими планами діяльності з підготовки проектів регуляторних актів. Так, лише НКРЕКП, Держфінінспекція, НКРЗІ та Укррічморфлот здійснювали розробку проектів регуляторних актів у відповідності з затвердженими планами.
На рівні місцевих органів виконавчої влади кожний п’ятий проект регуляторного акта, поданий на погодження до ДРС, не був запланований до розробки відповідно до вимог Закону. Більше третини поданих регуляторними органами Вінницької, Донецької, Луганської, Львівської, Тернопільської та Хмельницької областей проектів регуляторних актів на погодження до ДРС не були включені до планів діяльності з підготовки проектів регуляторних актів.
Згідно з вимогами Закону у грудні 2015 року регуляторними органами центрального та місцевого рівня здійснено планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2016 рік.
Моніторинг виконання центральними та місцевим органами виконавчої влади вимоги Закону щодо формування та оприлюднення власних планів діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2016 рік свідчить про наступне.
Загальна кількість проектів регуляторних актів, запланованих регуляторними органами до розробки у 2016 році, становить 679 проектів регуляторних актів. З них, розробку 539 проектів регуляторних актів планують здійснити центральні органи виконавчої влади, 140 – місцеві органи виконавчої влади.
З дотриманням визначених Законом термінів та вимог з планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2016 рік здійснено:
– на центральному рівні – 30-ма регуляторними органами (у 2014 році відповідна робота провадилась 33-ма регуляторними органами);
– на регіональному рівні – 22-ма облдержадміністраціями та Київською міськдержадміністрацією. Одеська облдержадміністрація вже другий рік поспіль не планує розробку проектів регуляторних актів.
Мінмолодьспорту та Держатомрегулювання – на центральному рівні, та Закарпатською облдержадміністрацією – на регіональному рівні планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2016 рік здійснено з порушенням визначених Законом термінів проведення цієї роботи.
Оприлюднення планів регуляторної діяльності на 2016 рік регуляторними органами здійснено на офіційних веб-сайтах відповідних органів влади.
Як і минулого року, 9-ма міністерствами – Мінагрополітики, МВС, Мінприроди, Мінінфраструктури, МОЗом, Мінрегіоном, Мінсоцполітики, Мінфіном та Мін’юстом затверджені узагальнені плани, до яких включені проекти регуляторних актів інших розробників – центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується через відповідних міністрів. Пенсійним фондом повідомлено, що розробку проектів регуляторних актів у 2016 році здійснювати не планується, а Мінмолодьспорту – затверджено план, до якого не включено жодного проекту регуляторного акта.
Протягом 2015 року центральними та місцевими органами виконавчої влади розроблено та надано на погодження до ДРС 1795 проектів регуляторних актів. З них, розробниками 1308 проектів регуляторних актів виступали центральні органи виконавчої влади, 487 – місцеві органи виконавчої влади.
У 2015 році збереглась минулорічна тенденція до зниження регуляторної активності центральних та місцевих органів виконавчої влади в цілому.
Якщо у 2014 році центральними та місцевими органами виконавчої влади розроблено та надано на погодження до уповноваженого органу 2 481 проект регуляторного акту, то у 2015 році – майже на 30 відсотків менше.
Зменшилась також кількість регуляторних органів – розробників державних регулювань центрального рівня. Якщо у 2014 році розробка проектів регуляторних актів провадилась 68-ма міністерствами та відомствами, то у 2015 році – 52-ма. В той же час, регуляторна активність цих органів зросла більш як на 10 відсотків.
Збільшили обсяги розробки проектів регуляторних актів 25-ть з 52-х регуляторних органів центрального рівня, які провадили регуляторну діяльність у 2015 році. Зокрема, Мінінфраструктури – з 68 у 2014 році до 83 у 2015 році, Мінагрополітики – відповідно з 85 до 101, Мін’юст – з 9 до 22, Міненерговугілля – з 41 до 55, Держенергозбереження – з 6 до 16, Мінекономрозвитку – з 113 до 144, Фонд держмайна – з 23 до 38, Нацкомфінпослуг – з 28 до 49, НКРЗІ – з 17 до 21, ДФС – з 15 до 77, Держагентство з енергоефективності та енергозбереження – з 6 до 16, Держатомрегулювання – з 6 до 16 , ПФУ – з 6 до 12.
На рівні місцевих органів виявлено суттєве зниження регуляторної активності у 2015 році через завершення у 2014 році роботи по унормуванню діяльності центрів надання адміністративних послуг. Так, протягом року місцевими органами виконавчої влади розроблено та подано на погодження до ДРС на 60 відсотків менше проектів регуляторних актів, ніж в 2014 році.
Знизили обсяги розробки проектів регуляторних актів місцеві регуляторні органи майже всіх регіонів за виключенням органів Рівненської області та Київської міськдержадміністрації, якими було розроблено та подано на погодження до ДРС відповідно у 1,5 та 2 рази більше проектів регуляторних актів, ніж у 2014 році.
У 9-ти регіонах виявлено найбільш суттєве зниження регуляторної активності місцевими органами виконавчої влади. Так, кількість розроблених регуляторними органами Вінницької області проектів регуляторних актів зменшилась з 24-х, розроблених у 2014 році, до 3-х – у 2015 році, Дніпропетровської – з 67 до 14, Житомирської – з 64 до 17, Івано-Франківської – з 27 до 4, Луганської – з 65 до 11, Львівської – з 37 до 8, Сумської – з 62 до 8, Харківської – з 116 до 24, Черкаської – з 86 до 14.
Згідно із статистичними даними у 2015 році покращився рівень виконуваності органами виконавчої влади вимог Закону в частині оприлюднення проектів регуляторних актів. В частині обґрунтування доцільності прийняття регуляторних актів (здійснення аналізу регуляторного впливу) органами виконавчої влади збережено достатньо високі показники 2014 року.
Майже 99 відсотків проектів регуляторних актів, наданих на погодження до ДРС, супроводжувались аналізом регуляторного впливу, а рівень дотримання процедур з оприлюднення проектів регуляторних актів підвищився на 3 відсотки та досяг 98 відсотків.
До 3,5 відсотків (проти 9 відсотків у 2014 році) зменшилась питома вага проектів регуляторних актів, стосовно яких ДРС були прийняті рішення про залишення цих проектів без розгляду з причин невиконання вимог Закону щодо оприлюднення та здійснення аналізу їх регуляторного впливу. Загальна кількість проектів регуляторних актів, стосовно яких у 2015 році приймались відповідні рішення, становить 66 проектів (у 2014 році відповідні рішення були прийняті стосовно 179 проектів регуляторних актів).
ДРС було залишено без розгляду 57 розроблених центральними органами виконавчої влади проектів регуляторних актів через порушення принципу прозорості та врахування громадської думки.
Відповідні порушення вимог Закону були виявлені у регуляторній діяльності 27-ми центральних органів виконавчої влади – Мінагрополітики, Держветфітослужби, Держсільгоспінспекції, ДСНС, Мінприроди, Держгеонадра, Мінекономрозвитку, Міненерговугілля, Мінінфраструктури, Державіаслужби, Мінкультури, Міноборони, МОНу, Мінрегіону, МОЗу, Мінсоцполітики, Держпраці, Мінфіну, ДФС, Мін’юсту, Держатомрегулювання, Фонду держмайна, Держказначейства, Держгеокадастру, Держфінмоніторингу, НКРЕКП, НКРЗІ.
При цьому, 15-ть з 27-ми регуляторних органів центрального рівня системно протягом декількох років порушують принцип прозорості та врахування громадської думки при підготовці проектів регуляторних актів. Серед них – Мінагрополітики, Держветфітослужбою, ДСНС, Мінприроди, Держгеонадра, Мінекономрозвитку, Міненерговугілля, Мінінфраструктури, Мінкультури, Міноборони, МОНу, МОЗу, Мінрегіону, Держпраці, Мінфіну, ДФС, Мін’юсту, Фонду держмайна, Держатомрегулювання, НКРЕКП, НКРЗІ.
Більшість місцевих органів виконавчої влади покращили рівень виконуваності вимог Закону щодо обов’язкового оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень та пропозицій від громадських організацій та суб’єктів господарювання. Протягом року виявлено лише 9 випадків порушення принципу прозорості та врахування громадської думки місцевими органами виконавчої влади Дніпропетровської, Запорізької, Одеської, Полтавської, Херсонської та Чернігівської областей (у 2014 році відповідні порушення було виявлено при розробці 91-го проекту регуляторного акта місцевих органів виконавчої влади 19-ти регіонів).
Позитивною тенденцією у 2015 році є підвищення якості підготовки органами виконавчої влади проектів регуляторних актів, про що свідчить зниження з 35 до 26 відсотків питомої ваги проектів регуляторних актів, щодо яких уповноваженим органом приймалось рішення про відмову в погодженні.
Якщо у 2014 році практично кожний третій проект регуляторного акта, що подавався органами виконавчої влади на погодження до ДРС, не відповідав принципам державної регуляторної політики, то у 2015 – кожен четвертий проект регуляторного акта.
На рівні центральних органів виконавчої влади питома вага проектів регуляторних актів, щодо яких ДРС приймалось рішення про відмову в погодженні, у порівнянні з 2014 роком знизилась на 10 відсотків.
Значно покращили рівень підготовки проектів регуляторних актів Держрибагентство (питома вага проектів регуляторних актів, які відповідали принципам державної регуляторної політики зросла з 53 відсотків у 2014 році до 83 відсотків у 2015), Державіаслужба (з 33 до 67), Укравтодор (з 14 до 57), Держененгоефективності та енергозбереження (з 67 до 93), Держпраці (з 57 до 88 відсотків).
Рівень якісної підготовки місцевими органами виконавчої влади проектів регуляторних актів в цілому не змінився. Водночас місцеві органи виконавчої влади Волинської, Житомирської, Запорізької, Івано-Франківської, Кіровоградської, Львівської, Одеської, Рівненської, Харківської, Черкаської, Чернівецької та Чернігівської областей погіршили цей показник у порівнянні з попереднім роком.
З метою недопущення запровадження регулювань, прийняття яких могло погіршити умови провадження господарської діяльності, негативно вплинути на бізнес середовище, обмежити права вітчизняних виробників та створити передумови для зловживань в окремих сферах господарської діяльності ДРС було відмовлено в погодженні низки проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами центрального рівня. Серед них, зокрема:
– проект наказу Міністерства інфраструктури України «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов’язані з ними послуги», яким передбачалось проведення у 2015 році другого етапу індексації тарифів на вантажні залізничні перевезення, шляхом підвищення їх на 25 відсотків.
Численні зауваження від громадських організацій та бізнесу засвідчили, що проект наказу є дискримінаційним по відношенню до користувачів вантажних залізничних перевезень, і не враховує сукупні інтереси всіх учасників транспортних відносин. Чергова індексація залізничних вантажних тарифів, плати за користування вагонами та зборів призведе до росту витрат тільки металургійних підприємств щомісячно близько 470 млн. грн. з ПДВ з урахуванням індексації з 31.01.2015 на 30 відсотків.
Прийняття проекту наказу могло призвести до зниження конкурентоспроможності вітчизняних вантажовласників на світовому ринку, зниження обсягів експорту та валютних надходжень в країну, сприяти інфляції в Україні та негативно позначитися на вітчизняному бізнесі;
– проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку надання дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, Порядку подання декларації про відходи та її форми» , який передбачав необґрунтоване розширення кола суб’єктів, що мають отримувати зазначений дозвіл на здійснення операцій у сфері поводження з відходами для ведення господарської діяльності, шляхом включення до нього суб’єктів господарювання, що утворюють відходи. Крім того, проект постанови запроваджував необхідність подання декларації про відходи філіями, що не мають статусу юридичної особи, та всупереч чинному законодавству запроваджував процедуру відмови у реєстрації декларації.
Проект постанови міг створити додаткове неправомірне адміністративне та матеріальне навантаження на суб’єктів господарювання, які відповідно до вимог чинного законодавства України не повинні отримувати відповідний дозвіл або подавати декларацію про відходи.
– проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до Порядку здійснення габаритно-вагового контролю та справляння плати за проїзд автомобільними дорогами загального користування транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові та/або габаритні параметри яких перевищують нормативні» , яким пропонувалось запровадити погодження маршруту руху, яке надають дорожні організації, та яке є етапом видачі дозволу на участь у дорожньому русі транспортних засобів, вагові та/або габаритні параметри яких перевищують нормативні. Проектом також передбачається, що плата за таке погодження справляється до видачі відповідного дозволу та може бути повернена у разі його неотримання після офіційного звернення перевізника.
Наслідками прийняття проекту постанови могли бути не лише додаткові витрати часу автомобільних перевізників на зазначене погодження, але і матеріальні витрати за нього ще до отримання дозволу на участь у дорожньому русі. Крім того, бюрократизована процедура повернення такої плати у разі неотримання дозволу створює несприятливі умови для ведення бізнесу.
Проект також містив корупційні ризики в частині необхідності отримання зазначеного погодження від дорожніх організацій (підприємств) руху вантажного транспорту до видачі дозволу на участь у дорожньому русі, яким, відповідно до чинного законодавства України, заборонено надавати адміністративні послуги.
– проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про забезпечення реалізації процедури досягнення податкового компромісу», яким передбачалось надання Кабінетом Міністрів України дозволу на проведення органами ДФС документальних перевірок під час мораторію на проведення перевірок платників податків у 2015-2016 роках.
ДФС фактично зроблено спробу обійти мораторій на перевірки, встановлений у 2015-2016 роках, дозволивши проводити документальні перевірки невизначеного кола суб’єктів господарювання. Проте, проект розпорядження, всупереч вимогам чинного законодавства України, не містить конкретизованого переліку підприємств щодо яких пропонується здійснити контролюючі заходи, а поширюється фактично на весь малий бізнес.
– проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків за енергоносії, а також для погашення позик, отриманих від міжнародних фінансових організацій та інших розрахунків», яким пропонувалось зобов’язати суб’єктів господарювання у сфері централізованого водопостачання та/або централізованого водовідведення відкрити поточні рахунки зі спеціальним режимом в ПАТ «Ощадний банк України» та визначався механізм розподілу коштів, що надходять на такі рахунки.
Всі кошти, що мали надходити на відповідні рахунки підлягатили автоматичному розподілу, в залежності від того, яка доля споживання електроенергії є в структурі тарифу кожного водоканалу. За даними водоканалів, від 35 до 55 відсотків отриманих від споживачів коштів були б могло призвести не лише до погіршення роботи водоканалів та збитковості їх діяльності, але і до зупинки водопостачання та роботи каналізації у населених пунктах.
Крім того, з метою підвищення рівня відповідності запропонованих до запровадження регулювань ДРС ефективно застосовує практику проведення узгоджувальних нарад з метою усунення суперечностей між розробником регуляторного акта та суб’єктами господарювання, на яких буде поширюватись відповідне регулювання.
Протягом 2015 року за результатами проведених ДРС консультацій з метою усунення суперечностей розробниками проектів регуляторних актів доопрацьовано та приведено у відповідність із принципами державної регуляторної політики понад 110 проектів та АРВ до них, що становить більше 6 відсотків від загальної кількості опрацьованих проектів регуляторних актів.
Зокрема, з метою спрощення умов ведення бізнесу було доопрацьовано наступні проекти:
– проект наказу Міністерства охорони здоров’я України «Про внесення змін до Порядку проведення експертизи реєстраційних матеріалів на лікарські засоби, що подаються на державну реєстрацію (перереєстрацію), а також експертизи матеріалів про внесення змін до реєстраційних матеріалів протягом дії реєстраційного посвідчення та затвердження Порядку перевірки матеріалів, доданих до заяви про державну реєстрацію окремих лікарських засобів, щодо їх обсягу».
Запропонований проектом наказу порядок державної реєстрації лікарських засобів встановлював необґрунтовано ускладнену процедуру відповідної реєстрації, зокрема необхідність для суб’єкта господарювання з метою реєстрації лікарського засобу подання заяви та повного пакету документів як до МОЗ, так і до Державного експертного центру МОЗ.
– проект наказу Міністерства охорони здоров’я України «Про внесення змін до Порядку проведення клінічних випробувань лікарських засобів та експертизи матеріалів клінічних випробувань».
Запропонований проектом наказу порядок проведення клінічних випробувань передбачав, зокрема, що рішення про проведення клінічного випробування лікарського засобу має містити найменування особи, яку уповноважено на ввезення лікарського засобу на територію України. Це могло призвести до необхідності переоформлення документів у випадках, коли на момент проведення дослідження така особа не визначена.
ДРС спільно з Європейською Бізнес Асоціацією доопрацювала проект наказу в частині виключення необхідності переоформлення рішення про проведення клінічного випробування, а також впорядковано питання визначення імпортера, щоб ввезення лікарського засобу на територію України для клінічних випробувань оподатковувалось за ставкою 7 відсотків.
– проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку видачі свідоцтва на право вивезення (тимчасове вивезення) культурних цінностей або відмови в його видачі, переоформлення, видачі дубліката, анулювання», розробником якого є Міністерство культури України.
Проектом постанови встановлювався порядок видачі свідоцтва на право вивезення (тимчасове вивезення) культурних цінностей, яким визначався перелік документів, необхідних для видачі зазначеного свідоцтва, який не передбачено чинним законодавством України, що могло призвести до збільшення адміністративного навантаження на заявників та виникнення додаткової можливості для зловживань.
– проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку і Порядку використання у мирний час захисних споруд цивільного захисту для господарських, культурних та побутових потреб», розробником якого є Державна служба України з надзвичайних ситуацій.
Запропонований проектом постанови Порядок, зокрема, передбачав розширення наданих законами України контрольних повноважень органів державної влади, зокрема, проведення спеціальних оглядів захисних споруд після пожеж, землетрусів, ураганів, злив, повеней, що не мали жодного правового підґрунтя та чітких строків і порядку проведення, а отже могли створити можливість для зловживання службовим становищем.
При достатньо високих кількісних показниках дотримання органами виконавчої влади вимоги Закону щодо обов’язковості здійснення аналізу регуляторного впливу (далі – АРВ) до кожного проекту регуляторного акта (питома вага проектів регуляторних актів щодо яких розробниками провадилось обґрунтування доцільності їх запровадження складає 99 відсотків), якість підготовки АРВ залишається незадовільною.
Однією з причин незадовільної якості підготовки АРВ є недостатня структурованість викладення та складність сприйняття Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта.
З метою підвищення якості підготовки АРВ та імплементації національного законодавства про державну регуляторну політику до норм Європейського законодавства щодо запровадження обов’язковості здійснення регуляторними органами «cost-benefit analysis» (оцінки витрат та економічних вигод) та SMI-testу, ДРС розроблено оновлену Методику проведення аналізу впливу регуляторного акта. Відповідну постанову Кабінетом Міністрів України прийнято 16 грудня 2015 року за № 1151.
У 2015 році збільшилась кількість регуляторних актів, прийнятих з порушенням вимог Закону в частині обов’язковості подання їх на погодження до ДРС.
Зокрема, протягом року виявлено прийняття 78 регуляторних актів, які не подавались у встановленому Законом порядку на погодження до ДРС.
З відповідним порушенням на центральному рівні прийнято 52 регуляторних акта, що становить майже 12 відсотків від загальної кількості прийнятих у 2015 році (у 2014 році з відповідним порушенням прийнято 9 регуляторних актів, що не перевищувало 2 відсотки від загальної кількості прийнятих).
Переважну більшість прийнятих без погодження з ДРС регуляторних актів (38 з 52) становили Урядові рішення, а 20 регуляторних актів – власні регуляторні акти центральних органів виконавчої влади.
У 2015 році відбулось розширення кола розробників, в регуляторній діяльності яких виявлено відповідне порушення (з 4-х – у 2014 році до 7-ми – у 2015). Без погодження у встановленому Законом порядку власні регуляторні акти приймались Мінекономрозвитку, МОЗом, Мінсоцполітики, Мінфіном, НКРЕКП, Міноборони, НКЦПФР, Мін’юстом.
За результатами проведеного аналізу прийнятих без погодження з ДРС регуляторних актів виявлено ряд урядових рішень, прийняття яких може погіршити умови провадження господарської діяльності та створить передумови для зловживань в окремих сферах господарської діяльності. Зокрема, це:
– постанова Кабінету Міністрів України від 04.06.2015 № 381 «Про затвердження Порядку розрахунку діапазону цін (рентабельності) та медіани такого діапазону для цілей трансфертного ціноутворення», якою впроваджено механізм визначення медіани діапазону цін при оподаткуванні контрольованої операції.
Раніше у випадку, якщо ціна виявлялась поза межами ринкового діапазону, платник міг для цілей оподаткування використовувати мінімальне значення діапазону. Натомість з появою медіани платник податків має застосовувати серединну ціну діапазону. Однак, медіана може суттєво відрізнятися від інших показників цін (рентабельності) порівнюваних операцій, які знаходяться в межах ринку.
Таким чином, при застосуванні медіани зростають потенційні ризики суб’єктів господарювання, адже фінансовий результат буде збільшуватися, виходячи з ціни медіани, а отже збільшуватиметься база оподаткування;
– постанова Кабінету Міністрів України від 30.07.2015 № 574 «Про внесення змін до Порядку видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду», якою внесені зміни, зокрема, до переліку документів, необхідних для видачі дозволу на проведення днопоглиблювальних робіт, прокладення кабелів, трубопроводів та інших комунікацій на землях водного фонду.
Так, серед іншого, суб’єкт господарювання повинен подати уповноваженому органу проект на проведення робіт на землях водного фонду, погоджений з Мінприроди, Держводагентством та Держгеонадрами.
Наслідками прийняття цієї постанови можуть бути не лише додаткові витрати часу суб’єктів господарювання на зазначене погодження, яке відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» повинно відбуватись без участі суб’єкта звернення, але і створення нових бюрократичних перепон у веденні господарської діяльності та нових корупційних ризиків.
На рівні місцевих регуляторних органів у 2015 році кількість порушень вимог Закону щодо обов’язковості погодження проектів регуляторних актів з ДРС зменшилась – з 39-ти у 2014 році до 26-ти – у 2015 році.
Зменшили питому вагу регуляторних актів, прийнятих без погодження з ДРС, регуляторні органи Вінницької, Закарпатської, Львівської, Рівненської, Сумської, Чернівецької та Чернігівської областей. У регуляторній діяльності органів виконавчої влади 8-ми регіонів – Волинської, Запорізької, Івано-Франківської, Миколаївської, Полтавської, Херсонської, Хмельницької областей та Київської міськдержадміністрації протягом року не виявлено жодного факту прийняття регуляторних актів без погодження з ДРС.
В той же час, регуляторними органами 5-ти регіонів – Дніпропетровської, Житомирської, Київської, Кіровоградської та Черкаської областей погіршено минулорічний рівень дотримання вимоги Закону щодо прийняття регуляторних актів виключно після погодження з ДРС, а у Одеській та Тернопільській областях жоден з прийнятих протягом 2015 року регуляторних актів не був погоджений з ДРС.
Проведений аналіз прийнятих без погодження з ДРС регуляторних актів виявлено ряд розпоряджень місцевих органів виконавчої влади, прийняття яких може погіршити умови провадження господарської діяльності та створить передумови для зловживань в окремих сферах господарської діяльності. Зокрема, це:
розпорядження Дніпропетровської облдержадміністрації від 20.04.2015 № Р-182/0/3-15 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо надання у користування на умовах оренди водних об’єктів, розташованих на території області на землях державної власності, та їх використання». Відповідні рекомендації встановлюють умови і порядок надання водних об’єктів в оренду та носять не рекомендаційний, а імперативний (обов’язковий) характер.
Згідно з цим розпорядженням винесенню водного об’єкта разом із земельною ділянкою, на якій він розташований, на аукціон передує складна та непрозора процедура розгляду клопотань заявників декількома комісіями та отримання від них схвальних висновків. Такий механізм може створити перешкоди для отримання водних об’єктів в оренду та призвести до виникнення ризиків зловживань з боку органів державної влади;
розпорядження Вінницької облдержадміністрації від 28.01.2015 № 52 «Про внесення змін до Тарифів на платні послуги, що надаються комунальною установою «Хмільницька центральна районна лікаря», затверджених розпорядженням голови облдержадміністрації від 30 січня 2014 року № 11».
Зазначеним розпорядженням встановлено тарифи на нові медичні послуги, споживачами яких є суб’єкти господарювання. Прийняття даного розпорядження відбулось без погодження з ДРС та відповідного публічного обговорення, що, в свою чергу, може призвести до недоступності зазначених послуг та фінансового тягаря для їх споживачів, а отже є порушенням принципу ефективності – забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також принципу збалансованості – забезпечення балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави.
У 2015 році як центральними, так і місцевими органами виконавчої влади в цілому збережено обсяги проведення роботи по відстеженню результативності дії регуляторних актів.
Протягом звітного періоду до ДРС від центральних і місцевих органів виконавчої влади надійшло 1324 звіти про відстеження результативності дії регуляторних актів (у 2014 – 1370 звітів). З них, 1021 звіт надано регуляторними органами центрального рівня, 303 звіти – місцевими органами виконавчої влади.
Поряд з цим Мінагрополітики, Мінприроди, Мінінфраструктури, ДФС, Держспецз’вязку, Держархбудінспекцією, Держфінінспекцією, НКЦПФР, ПФУ та Держгеонадра у 2015 році було подано до ДРС менше звітів про відстеження результативності дії прийнятих регуляторних актів у порівнянні з минулим роком. Мінмолодьспорту протягом двох років поспіль робота по відстеженню результативності дії регуляторних актів взагалі не проводилась.
На рівні місцевих органів виконавчої влади більше третини обласних державних адміністрацій (10 з 25) скоротили обсяг проведення робіт по відстеженню результативності дії регуляторних актів у порівнянні з 2014 роком, зокрема, це – Вінницька, Дніпропетровська, Закарпатська, Одеська, Луганська та Хмельницька облдержадміністрації. Волинська облдержадміністрація не подала до ДРС протягом 2015 року жодного звіту про відстеження результативності дії прийнятих регуляторних актів.
В той же час покращилось виконання відповідних вимог Закону райдержадміністраціями регіонів.
Збільшення кількості регуляторних актів, щодо яких провадилось відстеження результативності їх дії, виявлено у регуляторній діяльності райдержадміністрацій 12-ти регіонів – Вінницької, Запорізької, Івано-Франківської, Київської, Кіровоградської, Луганської, Миколаївської, Рівненської, Сумської, Тернопільської, Черкаської та Чернівецької областей.
Райдержадміністраціями Івано-Франківської, Миколаївської та Чернівецької областей подано вдвічі більше звітів про відстеження результативності дії прийнятих регуляторних актів, ніж у 2014 році. Слід позитивно відзначити достатньо високий рівень виконання зазначених вимог Закону декілька років поспіль Запорізькою, Київською, Сумською, Херсонською і Чернігівською облдержадміністраціями та райдержадміністраціями Херсонської області.
За результатами проведених заходів з відстеження 9-ма регуляторними органами центрального рівня – Мінрегіоном, Мінінфраструктури, Держгеокадастром, Держветфітослужбою, НКЦПФР, Держатомрегулювання, ДФС, Держфінінспекцією, Мінфіном, МОЗом та місцевими органами виконавчої влади 10-ти регіонів – Донецької, Запорізької, Київської, Кіровоградської, Сумської, Харківської, Херсонської, Черкаської, Чернівецької та Чернігівської областей стосовно 62-х регуляторних актів було зроблено висновок про необхідність скасування або внесення змін до них.
Станом на 01.01.2016 року Мінрегіоном, Мінінфраструктури, Держгеокадастром, Держфінінспекцією, Держветфітослужбою, НКЦПФР, ДФС, Мінфіном за результатами проведених заходів з відстеження прийнятих регуляторних актів скасовано або внесено зміни до 24-х регуляторних актів.
Водночас місцеві органи виконавчої влади за результатами проведених відстежень результативності дії регуляторних актів обмежились лише визнанням регуляторних актів неефективними, не вживаючи при цьому будь-яких практичних заходів щодо їх скасування або перегляду.
Станом на 01.01.2016 року скасовано або внесено зміни лише до трьох регуляторних актів, які були прийняті Донецькою, Кіровоградською та Черкаською облдержадміністрацій.
З метою усунення надмірного або неефективного регулювання господарської діяльності ДРС протягом 2015 року було переглянуто на відповідність принципам державної регуляторної політики регуляторні акти, щодо яких з боку суб’єктів господарювання надходили скарги. Результатом такого перегляду стало прийняття 4-х рішень про необхідність усунення порушень принципів державної регуляторної політики щодо:
– наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 06.02.2009 № 52 «Про затвердження Правил технічної експлуатації установок очистки газу» (далі – Правила), в частині виключення з редакції Правил положень щодо необхідності реєстрації (перереєстрації) установок очистки газу (у встановлені Законом терміни рішення ДРС виконано);
– наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 08.09.1999 № 204 «Про затвердження Положення про екологічний контроль у пунктах пропуску через державний кордон та в зоні діяльності регіональних митниць і митниць» (далі – Наказ № 204), в частині виключення з його редакції положень щодо необхідності подання Екологічної декларації щодо суден та товарів.
У встановлені Законом терміни рішення ДРС не виконано. Після скасування Мінюстом державної реєстрації Наказу №204 Мінприроди наказом від 12.11.2015 № 435 визнало його таким, що втратив чинність;
– наказу Державного комітету України з нагляду за охороною праці від 26.01.2005 № 15 «Про затвердження Типового положення про порядок проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці та Переліку робіт з підвищеною небезпекою» (далі – Типове положення), в частині необхідності внесення змін до Типового положення, шляхом приведення пункту 5.2 Типового положення у відповідність з вимогами чинного законодавства щодо проходження зазначеними в цьому пункті посадовими особами навчання з питань охорони праці у навчальних закладах та установах, які в установленому Типовим положенням порядку проводять відповідне навчання.
У встановлені Законом терміни рішення ДРС було оскаржено. Після відмови в задоволенні скарги Мінсоцполітики розроблено та узгоджено з ДРС проект наказу «Про внесення зміни до Типового положення про порядок проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці»);
– наказу Міністерства охорони здоров’я України та Міністерства внутрішніх справ України від 31.01.2013 № 65/80 «Про затвердження Положення про медичний огляд кандидатів у водії та водіїв транспортних засобів» (далі – спільний наказ № 65/80) та прийнято, в частині виключення з його редакції підпункту 2.1 та абзацу 3 пункту 1.6.
У встановлені Законом терміни рішення ДРС не виконано. Після зупинення відповідно до частини шостої статті 28 Закону дії спільного наказу № 65/80 МОЗом розроблено та узгоджено з ДРС проект наказу МОЗ, МВС “Про внесення змін до наказу МОЗ України та МВС України від 31.01.13 № 65/80”).
Протягом 2015 року регуляторними органами центрального рівня проводився перегляд регуляторних актів в межах виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 № 357-р «Про затвердження плану заходів щодо дерегуляції господарської діяльності» (далі – Розпорядження № 357-р).
Метою проведення відповідного перегляду було створення сприятливих умов для розвитку бізнесу, збільшення ділової активності та підвищення ефективності бізнесу.
Згідно з розрахунками, проведеними під час підготовки Розпорядження № 357-р, від виконання дерегуляційних ініціатив у термін до 2020 року очікується отримати значний економічний ефект, який складе близько 50-70 млрд. гривень.
Розпорядженням № 357- р було визначено 131 завдання, реалізація яких полягала у виконанні 146 комплексних заходів, направлених на виконання дерегуляційних ініціатив у сферах ліцензування та дозвільних процедур, державного нагляду (контролю), митного та податкового регулювання, електроенергетики, інформаційних технологій, телекомунікацій, технічного регулювання, а також у аграрній, харчовій, будівельній та нафтогазовій галузях.
В цілому, за результатами роботи проведеної протягом звітного року із 136 заходів, запланованих до виконання у 2015 році, виконано 89 заходів Плану, що складає 65 відсотків від запланованого.
До найбільш важливих результатів отриманих у 2015 році в межах виконання Розпорядження №357- р, належать:
1. Скасування права на регулювання (встановлення) місцевими органами влади тарифів на перевезення пасажирів та багажу автобусами, які здійснюють перевезення у звичайному режимі руху в приміському та міжміському внутрішньообласному сполученні.
2. Спрощення процедури отримання технічних умов у сфері будівництва, зокрема зменшення строків їх видачі з 15 робочих днів (30 робочих днів у разі необхідності їх узгодження з власником (користувачем) магістральних інженерних мереж) до 10 робочих днів з дня надходження відповідної заяви.
3. Підвищення рівня захисту прав інвесторів.
4. Скасування державної реєстрації договорів комерційної концесії.
5. Збільшення обсягів насіння, яке ввозиться з метою досліджень, польового тестування, зокрема з розрахунку один зразок насіння на один рік на одну точку досліджень, за умови, що кількість точок дослідження не може перевищувати 30.
6. Скасування системи контролю за сівозмінами.
7. Скасування обов’язкової сертифікації продуктів дитячого харчування.
8. Визначення вичерпного переліку підстав для повернення декларацій про початок виконання підготовчих та будівельних робіт з метою усунення виявлених недоліків.
9. Запровадження вільного вибору співвласниками багатоквартирних будинків способів управління спільним майном багатоквартирного будинку та осіб, які здійснюють таке управління на договірних засадах.
10. Спрощення форми декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з питань пожежної безпеки.
11. Створення конкурентних умов для виробництва електроенергії з альтернативних джерел енергії.
12. Скасування вимоги щодо обов’язковості додавання в автомобільні бензини 5 відсотків біоетанолу.
13. Удосконалення нормативно-правового регулювання ринку природного газу з урахуванням основних вимог законодавства ЄС, у тому числі стосовно спільних правил для внутрішнього ринку природного газу та умов доступу до мереж передачі природного газу.
14. Забезпечення можливості перенесення абонентських номерів (Mobile Number Portability).
Разом з тим за підсумками 2015 року залишились не виконаними 7 з 18 заходів Мінагрополітики, 7 з 11 – Мінприроди, 4 з 5 – МОЗу, 4 з 5 – НКРЗІ, 3 з 36 – Мінекономрозвитку, 2 з 9 – МВС , 2 з 3 – Мінсоцполітики; 1 з 11 – Мінрегіону, 1 з 3 – НКРЕКП, 2 з 5 – Держспецзв’язку, 1 з 4 Мінюсту. Більшість невиконаних завдань знаходяться на стаді проходження регламентних процедур.
Підсумовуючи зазначене, до основних тенденцій у реалізації державної регуляторної політики протягом 2015 року можна віднести:
– збереження безсистемного, формального характеру проведення органами виконавчої влади планування власної регуляторної діяльності;
– підвищення рівня підготовки проектів в частині дотримання принципів державної регуляторної політики;
– збільшення кількості регуляторних актів, розроблених та прийнятих центральними органами виконавчої влади з порушенням встановленого Законом порядку в частині обов’язковості подання їх на погодження до ДРС;
– напрацювання та застосування нових підходів до дерегулювання окремих сфер господарської діяльності;
– здійснення заходів із забезпечення імплементації національного регуляторного законодавства до норм Європейського законодавства шляхом запровадження.
Виходячи з цього, пріоритетами у забезпеченні та реалізації державної регуляторної політики у 2016 році мають стати:
– забезпечення неухильного дотримання регуляторними органами оновленої Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта щодо обов’язковості здійснення регуляторними органами «cost-benefit analysis» (оцінки витрат та економічних вигод) та SMI-test ;
– проведення навчання фахівців центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо застосування законодавства про державну регуляторну політику в частині обов’язковості здійснення регуляторними органами «cost-benefit analysis» (оцінки витрат та економічних вигод) та SMI-test із залученням ресурсів міжнародних організацій;
– розробка проекту закону щодо внесення змін до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в частині:
– вдосконалення термінологічних визначень, процедур підготовки регуляторних актів, а також механізмів виконання та оскарження рішень уповноваженого органу щодо реалізації державної регуляторної політики;
– мінімізації виключень щодо здійснення регуляторної діяльності поза межами правил та принципів, визначених Законом, а також посилення ролі АРВ як основоположного документа при здійсненні регуляторної діяльності;
– посилення інституціональної спроможності уповноваженого органу в частині реалізації регуляторної політики та дерегуляції.
