Голова Державної регуляторної служби України Ксенія Ляпіна: “Не задушать. Не дамо…”

Автор: Сергій Следзь, редактор відділу мікроекономіки та бізнесу DT.UA, кандидат економічних наук

Україна — серед країн-лідерів із тінізації економіки.

Недолуге, а інколи навіть упереджене регулювання бізнесу досі боляче б’є по окремих компаніях і цілих ринках. На жаль, держава Україна все ще далека від того, аби прийняті законодавчі й нормативні акти чітко відповідали загальнодержавним інтересам, а не були компромісом інтересів певних впливових осіб. Про своє бачення шляхів вирішення гострих проблем ринків та галузей, пов’язаних саме з їх державним регулюванням, у своєму інтерв’ю DT.UAрозповіла голова Державної регуляторної служби України Ксенія ЛЯПІНА.

— Ксеніє Михайлівно, чи надіслав Мінфін до ДРС остаточну версію проекту Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з випуску та проведення лотерей з урахованими в ній зауваженнями, зокрема регуляторної служби, як це передбачено Законом “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”?

— Після всіх проведених нарад, дискусій, а також листів, які ми надіслали в міністерство та віце-прем’єру С.Кубіву, Мінфін так і не надіслав нам на перепогодження остаточну редакцію Ліцензійних умов (ЛУ).

— Які саме зауваження висловила ДРС до проекту Ліцензійних умов?

— Власне, наші зауваження, через які ми не можемо погодити ці ЛУ, зводяться до низки технічних, але є три принципових. Перше принципове питання: Мінфін заклав у бюджет надходження від ліцензування лотерей прямо на рахунок держбюджету і на рахунок місцевих бюджетів. І це могло би бути, але тільки не від ліцензії. Закон про ліцензування каже чітко й зрозуміло, що плата за видачу ліцензії — це плата за саму адміністративну процедуру, і вона встановлюється однією сумою. Відповідно, або вона встановлюється в законі, де визначається її розмір, або вона дорівнює витратам, і тоді встановлюється мінімальна плата, що стандартно платиться за ліцензію. Адже ліцензія — це не концесія й не патент.

Вони можуть встановити плату, наприклад, 2 млрд грн, але для цього потрібно прийняти зміни до закону. Можуть, але вона піде однією сумою в держбюджет. А не розділиться на частини й не піде в різні бюджети. Для того, щоб реалізувати схему, яку вони пропонують, та ідею, яку ми, в принципі, поділяємо, потрібно, аби місцева влада сама управляла цим процесом. Дайте місцевій владі інструмент для того, щоб вона не просто заробляла на лотереї, а щоб реагували на думку громади: розміщувати чи не розміщувати точки розповсюдження, і скільки саме розміщувати — одну чи десять на місто. Такі аналоги є в країнах Балтії, правда, не в лотерейному, а в гральному бізнесі. Там місцева громада вирішує питання розміщення гральних закладів, а цільовий фонд створеного грального закладу спрямовується на фінансування бібліотек, музеїв та інших культурник закладів. Хочуть люди азарту? Дайте їм азарт, але контрольований. Зрозуміло, що це не для дітей, не для підлітків, певний фейсконтроль має бути і т д. Якщо багаті і щасливі люди не знають, чим зайнятися, й хочуть пограти, — то будь ласка, хай грають, але гроші від цього спрямовуються на культурні заклади.

І всі ці плани слід реалізовувати через закон. Якщо ми говоримо про патентні лотерейні точки, то також слід внести зміни до Податкового кодексу. Жодними підзаконними постановами цього робити не можна. Добрі наміри мають реалізовуватися правильними методами.

— Це означає, що постановою Кабміну і Ліцензійними умовами задумане зробити не можна?

— Тільки змінами до закону. Ліцензійними умовами всю ту гарну картину аж ніяк не реалізувати. І, взагалі, до ліцензування це не має жодного стосунку, це питання оподаткування, це патент. Патент — не ліцензія. Ліцензія — це свого роду контроль з боку держави за певними ризиковими видами діяльності для зменшення цих ризиків, а не фіскальний інструмент.

Тепер друге, вкрай важливе, коли ми говоримо про лотереї. У Європі насамперед робиться акцент на захисті гравців від шахрайств, а лише потім — на фіскальній складовій. А в нас цей перший акцент із ліцензійних умов якось зникає. В чому проблема? Аби не траплялося так, що один народний депутат випадково тричі виграє в одну-єдину лотерею, яка якимось невідомим чином пов’язана з іншим народним депутатом, потрібен контроль над невтручанням у систему. Випадковість — це ключове питання в будь-яких лотереях. Адже якщо не працює реальна випадковість, то тоді все це просто шахрайська схема для видурювання грошей. Відповідно, і фонд виграшу має контролюватися.

Я наголошую, що в нас — державна лотерея, хоча оператор — приватний. Функція оператора полягає лише у промотуванні й організації лотереї, втручатися в сам процес він не може. Для контролю необхідна реал-тайм електронна система, яка знає, коли і де придбано квиток, їй відома й виграшна комбінація. Це не просто абсолютний контроль і гарантія випадковості, це автоматичний контроль. Сьогодні такої системи немає, і про неї нічого прямо не написано в Ліцензійних умовах. Я розумію, що така система не створюється за дві хвилини, потрібні час і кошти на її створення. Хоча про брак грошей не йдеться, — це не той ринок, вони там є, і величезні. Тому не в грошах проблема. Я розумію, що
просто немає бажання розробляти таку систему. Але така система потрібна, насамперед — державі. Я б ще погодилася, якби розробник ЛУ запропонував перехідний період, наприклад рік. Тоді через рік така система має працювати, але для цього в Ліцензійних умовах повинен міститися опис її основних функцій та властивостей, аби розробник системи керувався написаним. Але нічого цього в ЛУ немає.

І третє, найуразливіше і найболючіше питання: скільки має бути операторів — один, два, десять? Повинна бути конкуренція чи ні? Справді, є різні моделі, тут я не буду сперечатися. Наприклад, у Британії — один оператор, визначений на конкурсних засадах державою. Там лотерея — теж державна, контролюється й гарантується державою. В інших країнах — по кілька операторів. Питання навіть не в тому, яка модель має бути обрана в Україні. Я вважаю, що в нас із нашим рівнем корупції та з нашими ризиками краще, щоб: а) це була все ж таки модель конкурентна; б) ціна входу на ринок, що має складатися і з плати за ліцензію, і з, наприклад, патенту (який має бути прийнято окремим законом), регулювала, аби на цей ринок не зайшло
100 тисяч дрібних суб’єктів. Адже зрозуміло, що продаж трьох квиточків на базарі — це не лотерея. Але операторів, які відповідатимуть цензу Ліцензійних умов, має бути кілька. У проекті ЛУ про це нічого немає. Зате написана норма, що перенесена з чинного закону, який, я впевнена, має бути скоригований. Ця норма дозволяє “просіяти” потенційних операторів. Вона вимагає від них певного досвіду роботи на лотерейному ринку України. І тут починається найцікавіше, бо лотерейний ринок України ніколи не був ні прозорим, ні чесним, ні справедливим, ні зрозумілим, ні контрольованим. Тобто це ще питання, чи багатолітній досвід на лотерейному ринку України є репутаційним плюсом чи, може, мінусом для майбутнього оператора. Адже ми маємо довіряти йому. Якби було написано, наприклад, про досвід на ринках Європи, США, Канади, Австралії, будь-якої з розвинених країн, — то я би сказала, що, мабуть, це важливо. А в нас це написано так, щоб до нас не зайшов жоден інвестор, щоб на ринку залишився один-єдиний оператор, який сьогодні не під санкціями, і, власне, таким чином непрямо, непрозоро створюється монополія одного гравця ринку. Та ще й за відсутності електронної системи, яка б із боку держави контролювала процес. Мені здається, що це точно не ті Ліцензійні умови, яких треба прагнути. Ми всі ці три принципових зауваження описали досить чітко й неодноразово повторювали їх на всіх нарадах, у всіх наших листах вони теж є. Ми вважаємо, що наша позиція прозора, зрозуміла й чітка. Немає жодних “за” чи “проти” конкретних операторів, ми за критерії, за прозорість і чіткість Ліцензійних умов.

— Ви представляєте регуляторний орган, а питання ліцензування стосується конкретного ринку, певних компаній, тому остаточну версію Ліцумов обов’язково повинні погодити з ДРС?

— Безумовно. Більше того, проект ЛУ — це проект регуляторного акта, а, згідно із законом про засади державної регуляторної політики, акт, що є регуляторним, не може бути ухвалений і зареєстрований Мін’юстом, якщо він не пройшов процедури регуляторної політики, зокрема погодження ДРС, оприлюднення, відповідного громадського обговорення, відповідей на пропозиції зацікавлених осіб і т. д. Тому ми переконані, що він може бути прийнятий тільки після того, як пройде відповідну процедуру, передбачену законом, зокрема і погодження. Поки що проект ЛУ в процесі такого собі зависання. Сподіваюся, у Мінфіну вистачить волі все ж таки скоригувати його правильним чином, визначити всі відповідні точки. Але не можу не погодитися зі словами міністра фінансів Данилюка, який дуже правильно сказав, що в першу чергу м’ячик на боці депутатів, бо зміни до закону про лотерейну діяльність лежать у ВР.

— Будемо сподіватися, що Мінфін не порушуватиме закон про регуляторну діяльність, і перейдемо до не менш ризикової сфери — підакцизних товарів. Чи підтримуєте ви впровадження електронної системи контролю за обігом алкоголю та тютюну?

— Це той випадок, коли універсалізація шкодить. Від намагання підтягнути під одну й ту ж систему контролю і тютюн, і алкоголь, а ще, не дай Боже, бензин і так далі, ми отримаємо різноманітні ринки з дуже різною ситуацією. Наприклад, ринок тютюну — найбільш готовий до впровадження системи контролю. Чому? Тому що чотири наших основних гравців ринку присутні в усіх країнах Європи. Це великі транснаціональні компанії зі штаб-квартирами в центрі Європи, які керуються всіма законами, в тому числі законодавством країн ЄС. Вони давно мають систему ідентифікації, що доходить до сигаретного блоку. (А з 2019 р. в Європі планують запровадити ідентифікацію до пачки.) Тютюнові компанії вже мають свою електронну систему, вона приватна, і в 2014 р. вони пропонували Україні скористатися цією системою. Великі гравці самі зацікавлені в цьому, бо це знижує ризики потрапляння на ринок контрафакту й контрабанди. Хоча слід сказати, що наразі на ринку тютюну такої проблеми практично немає. Хто у 1990-х жив, той знає, кого називали українським тютюновим автоматом: бабусю, яка стоїть біля метро з сумкою сигарет. Усе це було. І все це впорядкували. Роль держави тут полягала в тому, щоб послухати ринок і зробити все поступово, відповідно до європейських норм. Зокрема так було впроваджено ідентифікацію виробничого обладнання. Не можна сьогодні ввезти якесь обладнання для виготовлення тютюну, не пройшовши його реєстрацію й ідентифікацію.

Основні гравці до цього готові. Система в них є. Європейські рішення є. Ось вам, будь ласка, готове тло для впровадження цієї системи в Україні на тютюновому ринку. Зовсім інша ситуація на алкогольному ринку. Слід зазначити, що “сірий” і “чорний” ринки алкоголю — це не тільки українська проблема. І в Європі наразі шукають шляхи її вирішення, адже і контрафакт, і фальсифікат у Європі є. Не можна сказати, що алкогольний ринок готовий до тотальної електронної ідентифікації. Ось думка офіційних імпортерів і виробників, зацікавлених у зменшенні “тіні”: “Ми боїмося, що нам стане дорожче, а тіньовий ринок залишиться, і тоді переваги тіньового ринку тільки зростуть”. Тому тут усе має бути вивчено і обґрунтовано. Мають бути зрозумілі мотивації. Та ж Італія запровадила електронні акцизні марки, вони ходять паралельно з паперовими, але тіньовий ринок не поменшав ні на літр. Це саме приклад того, що електронізація — лише інструмент, його можна застосувати не до тієї ситуації, і результату не отримаєш. Тому моя думка: тютюновий ринок готовий до впровадження електронної системи контролю, і великі гравці можуть у цьому допомогти. Треба, щоб вона попрацювала рік-два, щоб ми подивилися, чи не виникне якихось перекосів або бар’єрів.

— Україна — серед країн-лідерів із тінізації економіки. Одна зі складових “тіні” — паразитування великого бізнесу на спрощеній системі оподаткування. Зокрема ФОПи використовуються для реалізації фальсифікату і контрабанди. Така можливість пов’язана з тим, що закон дозволяє малим підприємствам не вести облік і навіть відмовитися від документального підтвердження походження товарів. Цікаво знати, що з цього приводу думаєте ви і чи бачите шляхи подолання проблеми. 

— Якщо втрати держбюджету від існування офшорних схем становлять 50—65 мільярдів гривень на рік, а від “сірого” імпорту і контрабанди — 25—70 мільярдів гривень, то бюджетні втрати від псевдопідприємництва — лише 0,7—3 мільярда, а від заниження оборотів — 1—1,5 мільярда гривень. Тому, на мою думку, йдеться про класичне відволікання уваги у питанні боротьби зі зловживаннями: фактично, на тебе мчить величезний динозавр, а ти відбрикуєшся від маленької кішки. За обсягами ухиляння — це несумірні величини. Інша річ, що гігантських офшорів і дірок на кордоні ми в повсякденному житті не бачимо, а з ФОП часто маємо справу, тому й звертаємо на них увагу. Якщо якимись податками зловживає менше 10% суб’єктів, які ним охоплені, то це вважається мінімальною проблемою. Якщо в держави обмежені ресурси, то значно ефективніше сконцентрувати їх на великих проблемах, ніж бігати за дрібними.

Все те, що проникає через дірки на кордоні, потрапляє не тільки ФОПам, а у всі мережі. Тому йдеться про лобіювання з боку середнього бізнесу проти мікробізнесу. Мені дуже сумно, раніше ми говорили, що олігархи протистоять малому і середньому бізнесу, тепер цей концепт не актуальний, хоча олігархи залишилися. Проблема в тому, що, у зв’язку з реальним падінням купівельної спроможності населення, яке відбулося 2014 р., попит перерозподілився на користь мікробізнесу. Низькі витрати на організацію бізнесу дозволили вижити населенню, в якого впали доходи. Це населення перестало ходити в супермаркети, і супермаркет це відчув. У нас тоді було 25-відсоткове падіння обсягів зареєстрованої торгівлі. І це наслідок кризи, а не зловживання спрощенкою. Що робить середній бізнес? Замість того, щоб шукати методи відновлення своєї привабливості для населення, знижувати ціни, він вирішив знищити конкурентів. Я вважаю, що це стратегічно неправильний шлях. На мій погляд, це недоброчесна конкуренція.

Схема боротьби має бути такою: а) боротьба на кордоні; б) легальний товар повинен заходити легально; в) нелегальний товар не повинен заходити. Я неодноразово запитувала: “Чому ви боретеся з мікробізнесом? Боріться з прогалинами на кордоні”. Але, виявляється, це чомусь важко. Зате душити мікробізнес — легко. Але не задушать. Не дамо… 

— РРО облік — доволі чутлива для малого підприємництва тема. Держава встановила обмеження річного обігу для різних категорій малого бізнесу, але часто не має дійових інструментів його контролю. Останнім часом дедалі частіше говорять про ноу-хау — впровадження звичайних планшетів або навіть смартфонів як РРО. Чи вирішить проблему такий підхід, і, головне, чи не призведе до ще більшої тінізації, бо є й такі побоювання?

— Що стосується контролю всіх трансакцій у країні — можу навести вам приклад тих-таки тютюнового й алкогольного ринків. І алкоголь, і тютюн завжди торгувалися з РРО. На алкогольному ринку — 60% “тіні”, на другому — її майже немає. То до чого тут РРО? Лобісти, які не хочуть боротися з прогалинами на кордоні, зате тиснуть на мікробізнес, кричать про касові апарати. Приклад про різну долю алкогольного і тютюнового ринків — це для них. Ще один приклад — від МВФ, який страшенно любить РРО і тотальний облік. Взагалі, великий бізнес дуже любить тотальний облік, тому що він управляє великими товарними масами. Управляти такими масами без обліку неможливо. Це частина управлінського процесу. Тому вони розглядають облік як невід’ємну частину свого бізнесу і не можуть, бо ніколи не жили в умовах мікробізнесу, зрозуміти, що в малих просто нічим управляти: нема ні великого товарного, ні грошового обсягу. Будь-який облік для малих — це зайві витрати. Є рівень нижче радару, де ніхто не вестиме належного обліку, які б закони не писали, бо це зайве навантаження, непотрібне для мікробізнес-діяльності. Ця різниця світоглядна, тому мікро- і великий бізнес не можуть одне одного розуміти. Отож, МВФ виконав дослідження щодо ефективності фіскального обліку апаратами і системами у світі. І дослідники чесно написали, що не встановлено ефективності апаратів. Окремо самі апарати (не в системі) жодної проблеми не вирішують. Вони не зменшують тіньового обігу, не збільшують надходжень до бюджету, але самі собою дорогі й навантажують бізнес. Зрозуміло, що МВФ не промотує це дослідження, але й не приховує, — чесно опублікували. Наші ринки алкоголю і тютюну — того доказ. Тобто самі системи обліку, чи вони електронні, чи навіть блокчейн, — лише інструмент. Є інші обставини, які дозволяють цей інструмент використовувати по-різному. За кожним продавцем не поставиш контролера, а якщо поставиш — то доведеться поставити контролера над контролером і так далі… Тому вирішувати питання дірки на кордоні примушуванням усього малого бізнесу вести облік і поставити апарати — не просто помилкова, а небезпечна ідея, яка призведе до вкрай негативних наслідків. Вона навантажує мікробізнес, який просто піде в “тінь”. Адже цей рівень бізнесу легко і просто зникає з радарів.

Надзвичайними зусиллями спрощена система за ряд років легалізувала більшу частину мікробізнесу. І він платить маленький, але податок. Ще він платить мінімальну ставку ЄСВ. І все це потрапляє в солідарну систему. Ми хочемо всього цього позбутися? Легко. Я добре пам’ятаю 1990-ті і те, від чого вводилася спрощена система. Тотальний облік і необхідність мати касові апарати були впроваджені вже на той момент, тільки апаратів ні в кого не водилося, і обліку ніхто не вів. А тепер прийшло нове покоління і думає, що воно щось винайшло. Це не так. Коли закриється діра на кордоні, то взагалі 90% зловживань відпаде. Слід боротися з причиною, а не з наслідком.

— Які, на вашу думку, перспективи України як країни-експортера? Що нам треба робити, аби ми могли конкурувати і освоювати західні ринки товарів та послуг? Яка роль держави в цьому питанні? Чи ми маємо розраховувати лише на сам бізнес і добру волю партнерів (у Брюсселі відоме видання The Brussels Times оголосило проект “UA-100: український бізнес для Європи”, яким планує просувати український бізнес на ринки ЄС)?

— Цікава тема, але я б хотіла подивитися на неї під трохи іншим кутом зору, ніж це робиться зазвичай. Є дві перспективні категорії, яких ми не помічаємо. Перша — це високотехнологічні інноваційні речі. Сьогодні вони витікають із країни разом з умами. Винахідників, учених, тих, хто здатен щось створити або вже створив і має якийсь проект, але не може його зреалізувати, — просто запрошують зробити це за межами України. Це теж експорт, і сьогодні досить немаленький. Просто він не відбивається в економічних показниках. Нам необхідні власні інструменти, насамперед — фінансові, підтримки таких інноваційних можливостей, щоб вони реалізовувалися в Україні. Інакше в нас просто не залишиться іноваторів. Другий напрям — наш малий і середній мінус бізнес, у якого просто немає амбіцій розглядати себе як можливого експортера. Близько 10% таких компаній могли б вирости й стати експортерами, а потім, у процесі розвитку, перейти в категорію середній плюс. Але потенційним експортерам потрібна дуже потужна, підтримка починаючи з інформування. Їх треба витягувати з локальної ніші.

— Хто це повинен робити?

— Звичайно, велика роль у цьому держави, зокрема вона мала б створювати фінансові інструменти підтримки експорту саме для малого бізнесу. Бо малому бізнесу складно, він не може, приміром, найняти європейських чи азійських консультантів або промоутерів. Він не заплатить фірмі для проведення маркетингових досліджень… У нього інформаційний і комунікативний голод, — він не знає, як зайти на ринки. Експортні перспективи є і в малого бізнесу, але його треба трохи підштовхнути.

Розмовляв Сергій Следзь