Ксения Ляпина: Наша бюрократия должна работать так, чтобы не было стыдно перед Европой…// АСН, травень 2015

Во времена, когда в стране экономический кризис, правительство всегда пытается львиную долю рисков переложить на плечи бизнеса, однако обычно такие действия приводят к противоположному эффекту: мелкий бизнес не выдерживает давления и ликвидируется, большой уходит в тень. А чтобы, как говорится, и волки были сытыми, и овцы – целыми, нужно найти ту золотую середину, которая позволит этого добиться. В Украине занимается этим Государственная регуляторная служба, которая в январе пришла на смену Государственной службе по вопросам регуляторной политики и развития предпринимательства. Поэтому сегодня глава этой службы Ксения Ляпина рассказывает «Аналитической службе новостей», чего удалось достичь за неполных полгода деятельности. И самое главное – сумели ли отыскать взаимопонимание между бизнесом и властью.

– Ксения Михайловна, вы всегда были человеком, который критикует власть, в частности за то, что слишком зарегулирован бизнес. Теперь вы – по другую сторону баррикад: с чего начали, получив возможность влиять на ситуацию?

– Собственно, структура, которую я сейчас возглавляю, – это своеобразный диссидент в органах власти, некий фильтр для властных решений. Наша задача – очищать эти решения от лишних воздействий на бизнес. То есть, я сейчас занимаюсь тем же, чем и раньше, только процедурно внутри власти. На самом деле такая работа более эффективна, чем та, когда можно было только извне критиковать.

– Придя на должность, вы сразу обратились к бизнес-структурам: мол, предоставляйте свои предложения, как облегчить вам жизнь, – и мы это будем делать. Налажено ли такое сотрудничество? Какие предложения от бизнеса уже удалось воплотить в жизнь?

– На самом деле такое сотрудничество должно быть постоянным. И мощные ассоциации предпринимателей и сами это прекрасно понимают, потому что так делается в мире. И ведут себя так, как и должны вести ассоциации. То есть, реагируют на те или иные предложения власти регуляторного характера, оценивают их, предоставляют альтернативные варианты. А уже наша задача – найти баланс между потребностью определить и решить общественную проблему и потребностями бизнеса, который должен развиваться, потому что без его развития не будет развиваться экономика. А если не будет развития экономики – не будет средств на решение никаких проблем: ни социальных, ни гуманитарных, ни вопросов обороны и т.п., поскольку все это требует значительных ресурсов.

А теперь конкретика: мы начали с того, что решили разработать и внедрить методику, которая позволит реально просчитывать каждое правительственное решение регуляторного характера. Прежде всего с точки зрения затрат административных и затрат бизнеса. Потому что для самого бизнеса ни одно регулирование не бывает бесплатным. Поэтому надо обязательно посчитать, чего это стоит, как это влияет и решает ли оно общественную проблему. Именно подготовкой этой методики мы сейчас и занимаемся – она будет готова уже в ближайшие дни. Затем проведем обучение – и с сентября уже будем требовать от всех органов власти не только качественной оценки того, что они хотят сделать, но и оценки финансовых эффектов от их решений. До сих пор они привыкли оперировать бездоказательными понятиями «распространить», «улучшить» и т.д., а мы хотим, чтобы это было в цифрах – с соответствующим доказательством, откуда эта цифра взялась. Тогда и дискуссия будет значительно понятнее, потому что бизнес будет понимать, правильно или неправильно посчитана цифра, и предоставлять свою альтернативу. Если власть начнет считать, она приблизится к европейским стандартам осуществления государственного управления. Именно к этому мы ее сейчас и подталкиваем.

Если власть начнет считать, она приблизится к европейским стандартам осуществления государственного управления. Именно к этому мы ее сейчас и подталкиваем.

Если говорить о первых результатах сотрудничества с бизнесом, то мы создали ряд рабочих групп, в которые входят представители и органов власти, и бизнеса, который как раз и рассказывает, чем больше всего недоволен, что ему мешает. Самый главный результат деятельности этих рабочих групп – уже принят годовой план по дерегуляции, который состоит из 131-го мероприятия. Причем там четко расписаны исполнители и проставлены четкие сроки, когда и что должно быть выполнено.

– Приведете хотя бы самые яркие примеры?

– Одно из самых больших наших достижений – решение по правительственному постановлению № 915, которое было принято Кабмином еще в 2000 году и затрагивало интересы «Укрэкоресурсов». Много лет для бизнеса вопросам №1 было его отменить. О чем идет речь? Бизнес, который что-то производит в таре или что-то ввозит в страну в таре, должен заботиться о том, чтобы эта тара затем утилизировалась: то ли перерабатывалась, то ли уничтожалась. На самом деле это мировая практика – и речь идет о так называемой расширенной ответственности бизнеса. Но Европа давно доказала, что в этом вопросе бизнес должен быть в первую очередь самостоятельным, ведь как только за это берется государство, появляются коррупционные схемы.

Украина это доказала слишком ярким примером. У нас проблемой утилизации сразу обязали заниматься государственное предприятие, которое было очень убыточным: закупало какое-то оборудование, на что-то еще тратило средства, но чего оно никогда не делало, так это никогда не занималось утилизацией. То есть, бизнес платил средства, а утилизации не было. И это притом, что в Украине достаточно мощностей, которые занимаются переработкой вторичной тары. К примеру, стеклозаводы, перерабатывающие старые бутылки на новые, даже завозят использованное стекло из-за границы. А у нас стеклотара просто выбрасывается на помойку, потому что никто никак не может наладить раздельный сбор мусора. Фактически работала мошенническая схема, созданная на исполнение 915-го постановления: деньги собирали – выводили их куда-то в неизвестном направлении (пусть этим поинтересуются правоохранительные органы), но самое главное, что общественная цель всего этого – переработка вторсырья – не достигалась.

Бизнес-структуры, опираясь на опыт других стран, кричали вслух о том, что нужно отменить это постановление и принять закон по образцу европейского о расширенной ответственности, когда бизнес сам создает фонды, заключает соглашения с местными советами на раздельный сбор, последние этот раздельный сбор обеспечивают, а уже раздельно собранная тара является товаром, – но их просто никто не слушал. С одной стороны, Украина имеет мощности переработки вторичной тары, с другой – нет механизма, который позволит наладить этот процесс. Главная проблема в том, чтобы организовать раздельный сбор. А этим могут заниматься только местные советы. А местные советы будут этим заниматься, только если это для них будет выгодно. А вот этот ресурс как раз и должен предоставить бизнес, который что-то производит или ввозит в таре. И тогда круг бы замкнулся, давая положительный экономический эффект.

Бизнес именно этого и требовал, но много лет не было политической воли. Поэтому я действительно горжусь, что в том числе благодаря и нашей деятельности в первом квартале этого года Кабинет министров наконец отменил эту фактически вредное постановление и сейчас работает над созданием законопроекта о расширенной ответственности по образцу чешского, который является одним из лучших в Европе.

– Но это – только одна из болевых точек…

– Но очень важная. Еще одна такая же болевая – раньше были проблемы с простоем железнодорожных вагонов, так как очень долго выдавался сертификат на экспортируемое зерно. Этот сертификат можно выдать за три дня, но зачем так спешить, если этот процесс можно растянуть на месяц – и получить для себя максимум выгоды? Представьте, какие затраты несет бизнес, который не может получить за несколько дней необходимые документы! Что делает бизнес в таком случае? Несет взятку тому, кто может ускорить этот процесс. Поэтому мы поставили четкий срок: эти сертификаты должны выдавать максимально за 5 дней. Сократились простои – и бизнес, в свою очередь, по разным оценкам, получил экономию до одного миллиарда гривен.

Мы посчитали, что после ликвидации схемы «Укрэкоресурсов» бизнес ежегодно будет экономить только прямых расходов 300 миллионов гривен.

Кстати, мы посчитали, что после ликвидации схемы «Укрэкоресурсов» бизнес ежегодно будет экономить только прямых расходов 300 миллионов гривен, а там же еще будут интегральные последствия, то есть создание новых рабочих мест. Был ряд решений и по сельскому хозяйству, в частности по сокращению сроков выдачи разрешений, отмена ряда разрешений. Опять же, подсчеты показывают, что экономия измеряется где-то двумя-тремя миллиардами, а это – дополнительный ресурс, который остается и который бизнес может использовать на свое развитие. В целом мы проанализировали последствия дерегулирования за первый квартал (туда входит в том числе и сокращение количества видов лицензирования с 51-го до 30-ти, уменьшение количества разрешительных документов, сокращение сроков, ликвидация ряда фактически паразитарных требований) – и только прямые расходы бизнеса исчисляются суммой в 6 миллиардов гривен. И далее наш план по дерегуляции, по самым скромным подсчетам, только прямых расходов сэкономит еще миллиардов 10, а если посмотреть более комплексно, то там даже сложно некоторые меры оценить.

– В одном из своих интервью вы сказали, что сотрудничаете с различными ведомствами, чтобы они по своим направлениям мониторили ситуацию. Как вам удается найти общий язык с налоговиками? Вы пытаетесь совместными усилиями найти пути, как максимально упростить жизнь бизнесу и одновременно привлечь в Украину инвестиции?

– Безусловно. Однако фискальная сфера – наиболее проблемная. Причем так было, есть и еще довольно долго будет, потому что в ней накопилось много противоречий. Есть определенные регуляторные требования, которые, на мой взгляд, могут привести к определенному социальному взрыву. К примеру, использование кассовых аппаратов мелкими предпринимателями, которые сегодня к этому просто не готовы. Мы предупреждаем об этом фискальную службу, предупреждаем и Минфин. Пытаемся скорректировать ситуацию. К сожалению, в этой сфере искать баланс сложнее всего, потому что это касается бюджетных поступлений. Кроме того, есть определенные ограничения, продиктованные соглашением с МВФ, и тому подобное. Но я надеюсь, что буду иметь стратегическую встречу с новым главой фискальной службы – и мы обсудим важные ключевые моменты. Знаю, что уже создана группа (в нее входят в том числе и представители объединений предпринимателей), которая просматривает регуляторные акты по фискальной сфере. Конечно, по всем позициям они никогда не договорятся, но какой-то поиск баланса происходит.

– А как быть с кассовыми аппаратами?

– Здесь очень сложная ситуация, потому что есть прямые требования МВФ: для усиления фискальной дисциплины ввести более жесткий учет выручки мелким бизнесом. Однако хочу напомнить, что еще при правительстве Азарова было принято решение диверсионного характера, которое сейчас – из-за требования приобрести кассовые аппараты – позволяет фактически уничтожить малый бизнес, который пока работает на упрощенной системе налогообложения.

И вот какая здесь была сделана диверсия. Сначала микробизнес был определен как имеющий объем оборотных средств до 3 миллионов гривен в год. Обратите внимание, что речь идет не о чистой прибыли, а об оборотных средствах. Так вот, такой бизнес максимум может прокормить одного-двух человек. Но при Азарове была введена группа – до 20 миллионов гривен. Это тоже малый бизнес, но он уже может считать и тратить какие-то средства на ведение учета. Когда все это соединили, заложили возможность уничтожить микробизнес. Потому что кассовый аппарат не только купить надо, хоть он и стоит дорого, а это еще и большие затраты на постоянное его администрирование. Самые мелкие субъекты просто не способны этого делать.

Объединение их в одну группу привело к тому, что, с одной стороны, понятны требования ввести более жесткую фискальную дисциплину (для тех, кто до 20 миллионов, такой шаг оправдан), а с другой – самым мелким предпринимателям этот шаг не позволит выживать. А для самой налоговой это дополнительная административная нагрузка: они скажут, что у них не хватает людей, чтобы проверять этих 300 тысяч дополнительных субъектов с кассовыми аппаратами, поэтому давайте наращивать объем расходов налоговой на проведение этих проверок. А сами проверки целых три копейки в бюджет дадут… Так о какой эффективности здесь идет речь? Эта мера не может дать нужного результата для бюджета, но в то же время создаст взрывную ситуацию социального характера. Потому что самый мелкий бизнес, который хотят обязать обзавестись кассовыми аппаратами, – это же бизнес против бедности: это тот бизнес, который ведут люди, которые не могут трудоустроиться. Это просто способ выживания большого количества людей. Цепочка будет выглядеть примерно так: вводим кассовые аппараты – люди теряют свой бизнес – они пойдут требовать деньги от государства, потому что захотят получить социальную помощь. Неужели это является целью государства? Вот если посчитать эти все выгоды и издержки, то мы увидим, что это введение кассовых аппаратов для самых мелких субъектов является абсолютно неэффективным шагом, даже можно сказать, что вредным. Поэтому мы будем предлагать эту группу как минимум разделить.

Если посчитать все выгоды и издержки, то мы увидим, что введение кассовых аппаратов для самых мелких субъектов является абсолютно неэффективным шагом, даже можно сказать, что вредным.

– Ксения Михайловна, сейчас идет много разговоров и вокруг отмены печати: неужели это действительно актуально, ведь многие считают печать, изготовление которой на самом деле стоит недорого, определенной защитой… Чем отказ от нее облегчит жизнь бизнесу?

– Сейчас, когда возможности техники развиваются с каждым днем, она уже не является защитой. Проблема ныне не в самой печати: когда приняли закон, которым смягчили требование по ее использованию (жесткого требования обязательно иметь печать нет с прошлого года), с этой нормой не согласовали требования остальных действующих в Украине законов, тем самым создав определенную юридическую коллизию. То есть, с одной стороны, закон не требует заверять базовые документы печатью (подпись на наиболее важных документах можно заверить нотариально), а с другой – есть много подзаконных актов, где черным по белому написано, что печать должна быть. Поэтому давно пора согласовать эти моменты, ликвидировав фактически устаревшее требование заверять документы печатью. По дополнительной защите: те, кто подделывает документы, подделают и подпись, и печать, – для них это не сложно. А если документ подлинный, то подписи достаточно.

– На недавнем международном форуме, который состоялся в Польше, речь шла о том, что бизнес потому не хочет к нам заходить, что приходится оформлять более 70 различных разрешительных документов. В этом направлении ведется какая-то работа?

– Безусловно. В самом законе – в плане по дерегуляции, который должен быть воплощен до конца года, говорится, что должно быть сокращение почти 100 разрешительных позиций. На самом деле на этом форуме выступали представители европейского и польского бизнеса, которые уже пробовали работать в Украине. Они жалуются не столько на это, сколько на большое количество взяточников и слабую защиту прав собственности. Самые большие претензии вызывает именно слабая защита прав собственности: вкладывая какую-либо инвестицию, ты никогда не можешь быть гарантирован, что сможешь эту инвестицию в определенное время забрать, что никто у тебя не выведет это судом в другую собственность и тому подобное. В Украине таких примеров очень много. Поэтому мы, безусловно, движемся по упрощению всех регуляторных процедур, но о защите прав собственности тоже нельзя забывать. Основной месседж европейского бизнеса: мы готовы вкладывать в Украину, мы видим ее потенциал, понимаем, что после глубокого экономического падения и изменения структуры экономики страна начнет расти, а кто вкладывает в рисковый момент, тот потом много выигрывает, но это все возможно только в случае, если ты уверен, что вложенные средства у тебя не украдут мошенническим путем.

– Кстати, на этом же форуме речь шла о том, что заходить в Украину нашим экономическим партнерам в частности мешает закон о внешнеэкономической деятельности. Это действительно так? И как, на ваш взгляд, можно урегулировать эти моменты?

– Да, об этом говорили. Действительно, закон о внешнеэкономической деятельности, на мой взгляд и на взгляд многих ассоциаций и объединений, представляющих иностранных инвесторов, является крайне устаревшим. Он принимался в 90-х, когда не было необходимой для нормальной деятельности нормативной базы, и фактически был временным документом, который должен был заполнить временный вакуум в вопросах регулирования инвестиций, международной торговли и т.д.. Сейчас этот закон уже просто не актуален. Есть гражданский кодекс, и скажите мне, пожалуйста, какая разница: ты продаешь свой товар внутри страны или за границу, например, в ЕС? На самом деле для законодательства никакой – этот вопрос не требует какого-то отдельного регулирования. Единственное, что возникает, это валютное регулирование, но эти моменты регулируются отдельными законами и в частности половина из них – вообще Нацбанком, потому что это – его прямая функция. То есть, уже есть современное регулирование, а еще висит этот закон о внешнеэкономической деятельности, который фактически не имеет своего предмета регулирования. Поэтому я лично поддерживаю идею польских коллег (речь идет о Польской торговой палате), которые предлагают вообще отменить закон о внешнеэкономической деятельности. Но нам еще предстоит убедить Минэкономики, что вакуума законодательного регулирования не возникает, а просто закон уже устарел и содержит лишние барьеры.

– Относительно того, чтобы отменять лишние регуляторные документы: кажется, в свое время это уже делали, но чтобы такой шаг принес реальную пользу, нужны электронные базы…

– Кроме электронных баз, на самом деле самое главное, что нужно, так это политическая воля отменять действительно те документы, которые имеют существенное влияние и несут существенную коррупционную составляющую. Так вот, такой политической воли раньше не было. Можно отчитаться за 4 тысячи документов, как это сделали в 2005 году, но отменить при этом малозначительные документы. Это все равно полезно, потому что они висели в законодательной базе и могли создавать определенные коллизии, – их надо вычищать, и мы этим занимаемся и дальше. Но самое главное, что показала отмена 915-го постановления (а это была огромная мошенническая коррупционная схема), ныне есть политическая воля отменять те решения, которые имеют действительно существенное влияние. А чтобы определить, какие именно это решения, самое важное – вести реальный диалог с ассоциациями, объединениями предпринимателей. Именно они сигнализируют не о каких-то теоретических моментах, а о практической проблеме, о практическом барьере. И вот мы, их слушая, и действуем. То есть, фактически лечим то, что болит.

– Однако до сих пор создается впечатление, что мы идем по пути постепенного – очень медленного – сокращения разрешительных документов: это напоминает ситуацию, когда хирург медленно отрезает больному ногу тупым ножом. Возможно, стоит сделать это резко? Какой эффект, на ваш взгляд, дал бы такой шаг?

– Кстати, электронное правительство, о котором нередко вспоминают в связи с этим процессом, на самом деле не поможет: можно иметь высокие барьеры и коррупцию и электронное правительство одновременно. Что с того, что оно электронное, если лицензию будут выдавать не три дня, а 30? Где написано, что при электронном правительстве что-то должно делаться быстрее? Вот здесь мы и начинаем с регуляторной политики. Технически оно и сейчас просто: все можно сделать за три дня. Вопрос не только в бумажном или электронном вариантах, вопрос – в требованиях регуляторных. То есть, дерегуляция – это как раз коррекция этих требований, а электронное правительство – способ обеспечить эти требования. Поэтому я всегда говорю, что эти два направления должны проходить одновременно: сократив требования, но при этом не обеспечив их выполнения, мы так же не достигнем успеха. В то же время предоставив инструмент, но не изменив требований, все равно будем кормить коррупцию.

Теперь по скорости. Безусловно, хотелось бы быстрее. Но давайте будем честными: ни в одной стране процессы дерегулирования быстро не проходили. Такого, к сожалению, опыта нет – бюрократия, даже профессиональная, не умеет так работать. А у нас она не профессиональная, а коррумпированная и не эффективная. И это тоже, к сожалению, наша проблема. Поэтому мы и пошли по пути создания методик оценки результатов. Надеюсь, что к сентябрю они уже будут введены. В августе проведем тест любого регулирования на отобранных нескольких субъектах малого предпринимательства: они как бы на себя это «примерят», чего им это будет стоить. А поскольку малый бизнес всегда больше всего страдает от регулирования, то по нему все можно четко понять. Если это регулирование окажется слишком дорогим, принимать его нельзя.

Кстати, наша группа ездила в Нидерланды и там изучала эту методику, смотрела, как работают правительственные структуры. Лучший опыт будем внедрять у нас. Но сначала надо провести огромную подготовительную работу – определить все вредные регулирования. Именно этим наша служба сейчас и занимается. То есть, мы стараемся взять лучший европейский опыт и построить такую систему, в которой наша бюрократия вынуждена будет действовать по правилам и, соответственно, выдавать такой результат, за который не будет стыдно перед Европой.